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2019年5月，菲律賓最高法院在菲律賓消費者聯(lián)合會（Alyansa Para Sa Bagong Pilipinas，Inc.）一起集體訴訟案件中裁決，2015年6月30日后簽署的全部購電協(xié)議（約90份）應當重新采用競爭性招標方式簽署。該裁決引起菲律賓境內(nèi)外投資者的廣泛關(guān)注，它固然警示投資者簽署購電協(xié)議的合規(guī)風險，更從側(cè)面反映菲律賓民眾長期依賴傳統(tǒng)能源發(fā)電，為高電價所苦，不得不集體通過司法途徑尋求救濟的無奈。
為減輕國內(nèi)對傳統(tǒng)能源發(fā)電及燃料進口的依賴，菲律賓早在2008年就頒布《再生能源法案（2008）》（Renewable Energy Act of 2008），對風電、太陽能、水電、生物質(zhì)發(fā)電和地熱發(fā)電等再生能源項目發(fā)展進行整體布局。2011年6月菲律賓政府頒布2011-2030年國家再生能源計劃，到2030年，菲律賓將實現(xiàn)再生能源裝機容量約15,304 MW，約為2010年容量5,438MW的3倍，并將努力實現(xiàn)到2030年再生能源發(fā)電占總發(fā)電35%份額的目標。如今，站在2020年的始點，時間過半，菲律賓再生能源電力計劃完成過半了嗎？本文將解析菲律賓再生能源項目的機遇和挑戰(zhàn)，為中國投資者進入菲律賓再生能源市場提供參考。
菲律賓再生能源項目的機遇
（1）再生能源計劃的供電缺口
相比鄰國馬來西亞、印度尼西亞兩國分別于2011年和2014年才推出系統(tǒng)的再生能源法案或再生能源計劃，菲律賓對再生能源電力開發(fā)可謂棋先一著，提前布局。根據(jù)菲律賓《再生能源法案（2008）》，菲律賓政府能源部（Department of Energy，“DOE”）和能源監(jiān)管委員會（Energy Regulatory Commission，“ERC”）負責實施推進再生能源電力計劃。具體而言，到2030年，菲律賓計劃水電容量將增加160%，風電容量將增至2,345 MW，光伏容量將增至1,528 MW。2016年，在國家再生能源計劃的基礎(chǔ)上，DOE進一步制定了2017-2040年菲律賓能源計劃，到2040年，菲律賓將實現(xiàn)再生能源裝機容量達20,000MW，相比2030年的裝機容量目標更是提高了約30%。根據(jù)DOE公布的數(shù)據(jù)，2018年菲律賓已實現(xiàn)再生能源裝機容量7,227MW，占2030年計劃裝機容量的47.2%，尚存在8,077.3MW的缺口。從數(shù)據(jù)上看，時間過半，似乎計劃也完成過半，但由于2011年制定計劃時菲律賓再生能源項目本身有5,438MW的余量，從某種程度看，過去10年里再生能源項目增速較慢，未來10年仍需加大投入才能按期完成計劃余量。
（2）再生能源鼓勵新政頻出
為鼓勵投資者開發(fā)建設(shè)再生能源電力項目，除2012年以來推行可觀的FIT電價（Feed-in-Tariff）外，近年來菲律賓按照《再生能源法案（2008）》的要求出臺再生能源配額標準（Renewable Portfolio Standards），建立再生能源證書交易市場，修改再生能源項目授予和登記程序等等。再生能源配額標準經(jīng)2018年和2019年的過渡，于2020年正式施行，對配電企業(yè)、發(fā)電企業(yè)等電力市場參與者必須購買一定份額的再生能源電量提出要求，且該購電份額應當每年至少增加1%。2019年12月，菲律賓政府出臺規(guī)定，建立再生能源證書交易市場平臺，所有電力市場參與者均可通過該平臺買賣再生能源證書，滿足再生能源配額標準的法定要求。
（3）電力市場開放自由
菲律賓電力市場的正式改革始于2001年，國家電力公司（National Power Corporation）垂直壟斷的電力市場轉(zhuǎn)變?yōu)椴糠珠_放的電力市場，正式開放發(fā)電領(lǐng)域和配電領(lǐng)域，2002年開始建設(shè)電力現(xiàn)貨批發(fā)市場（Wholesale Electricity Spot Market，“WESM”）并于2006年在呂宋島首次運營，發(fā)電企業(yè)和購電方可以在電力競價池通過競價的方式購售電力。目前，除輸電網(wǎng)絡(luò)全部由國家壟斷之外，發(fā)電和配電領(lǐng)域基本已經(jīng)全面開放。發(fā)電企業(yè)除了可以與配電企業(yè)簽署長期供電協(xié)議售電，還可以與適格電力消費者簽署短期購電協(xié)議售電，以及通過參與WESM售電，多個售電途徑為發(fā)電企業(yè)提供更靈活的市場選擇。
外國投資者面臨的挑戰(zhàn)
盡管菲律賓再生能源電力裝機容量逐年增加，但其在傳統(tǒng)能源和再生能源的總裝機容量占比卻呈下降趨勢，外國投資者在參與投資建設(shè)菲律賓再生能源電力項目仍面臨挑戰(zhàn)。舉例如下：
（1）外資比例限制
菲律賓規(guī)定外國投資者在菲投資事宜的主要法律是第7042號法案《外商投資法案（1991）》（Foreign Investment Act of 1991）以及不時修訂的《外商投資負面清單》。盡管根據(jù)《外商投資負面清單》，電站項目可以100%對外國投資者開放，沒有持股限制，但由于《外商投資負面清單》規(guī)定外國投資者對自然資源開發(fā)利用項目的投資比例不得超過40%，DOE據(jù)此規(guī)定外國投資者對再生能源電力項目的投資比例也不得超過40%，在一定程度上限制了外國投資者投資再生能源電力項目的自由靈活度。
（2）FIT電價到期/滿額后電價政策尚不明朗
根據(jù)《再生能源法案（2008）》，風電項目、光伏發(fā)電項目、海洋能項目、徑流式水電項目（run-of-river hydroelectric power）和生物質(zhì)電力項目實行FIT電價，該電價水平相對可觀。但是適用FIT電價的風電和光伏發(fā)電項目在2016-2017年早已達到DOE和ERC規(guī)定的容量限額，DOE和ERC至今尚未出臺相關(guān)規(guī)定擴大適用FIT電價的風電和光伏項目容量。對水電和生物質(zhì)電力項目而言，由于一直未達到容量限額，經(jīng)兩次延期后已于2019年12月到期，后續(xù)項目能否繼續(xù)享受FIT電價尚不明朗。
（3）融資模式更依賴公司融資或菲律賓境內(nèi)融資
購電協(xié)議通常是再生能源電力項目的收入來源保障。對于取得FIT電價的再生能源項目，其最主要的項目協(xié)議為發(fā)電企業(yè)與國家輸電公司（National Transmission Corp，“TransCo”）簽署的再生能源電費支付協(xié)議（Renewable Energy Payment Agreement,“REPA”）。以ERC公布的標準REPA為例，TransCo作為基金管理人從FIT電價補助金基金向發(fā)電企業(yè)支付電費，TransCo支付的電費以電站實際發(fā)電量和FIT電價為基礎(chǔ)。可以看到，電費收入與實際所發(fā)且輸送至計量點的電量掛鉤，這種電費機制在一定程度上可以保證投資者的電費收入和項目現(xiàn)金流。但另一方面，再生能源的項目開發(fā)建設(shè)工作基本由發(fā)電企業(yè)自行完成，除電費支付義務外，購電方一般不對發(fā)電企業(yè)提供具體的協(xié)助和支持，REPA也未對不可抗力、法律變更等非發(fā)電企業(yè)原因?qū)е码娬緹o法送電給發(fā)電企業(yè)帶來的不利后果作出詳細規(guī)定。
對于無法取得FIT電價的再生能源項目，發(fā)電企業(yè)銷售電力和取得電費收入的方式通常與傳統(tǒng)能源電力項目相同，發(fā)電企業(yè)可以選擇與配電企業(yè)簽署長期供電協(xié)議供應電力，也可以選擇與適格電力消費者簽署短期協(xié)議（通常為兩年）直接銷售電力，此外，對于額外電量，發(fā)電企業(yè)還可以選擇直接通過WESM以競價的方式出售。
總體而言，菲律賓再生能源項目的購電協(xié)議基于比較成熟的電力市場產(chǎn)生，合同機制相對簡單，對再生能源項目而言，目前傳統(tǒng)無追索權(quán)的項目融資不是市場主流實踐，外國投資者可能需要考慮公司融資或與菲律賓當?shù)厝谫Y機構(gòu)了解溝通當?shù)厝谫Y實踐。
對中國投資者的提示
隨著全球光伏、風電等再生能源發(fā)電成本的持續(xù)走低，加之其資源優(yōu)勢及環(huán)保特征，東南亞、南亞、拉美、中亞等發(fā)展中國家相繼出臺政策，鼓勵境內(nèi)外投資者參與本國再生能源電力項目的投資建設(shè)。相較于亞洲其他國家，菲律賓電力市場已經(jīng)相對成熟和開放，總體上是一個競爭性和可持續(xù)性的電力市場，為投資者提供一個相對公平、透明的競爭市場環(huán)境。對標2011-2030年國家再生能源計劃，再生能源電力的缺口仍然較大，對于投資者而言機遇與挑戰(zhàn)并存，我們也將持續(xù)關(guān)注菲律賓再生能源電力市場，并結(jié)合我們的相關(guān)經(jīng)驗，協(xié)助投資者識別與管控項目法律風險。
盡管存在上述外資比例限制，但從2019年11月開始，生物質(zhì)發(fā)電和/或垃圾發(fā)電項目的外商投資不再受40%的投資比例限制，具體可以進一步了解澄清，故不排除再生能源項目將來進一步對外資開放的可能。有意參與菲律賓再生能源項目的投資者建議通過法律盡職調(diào)查，進一步了解外商投資的法律實踐的動態(tài)，結(jié)合具體的商業(yè)訴求搭建符合當?shù)胤梢?guī)定的交易結(jié)構(gòu)。
對于部分希望通過小比例股權(quán)投資帶動EPC工程的中國投資者而言，結(jié)合再生能源項目實際情況和當前法律實踐，在項目公司層面選擇合適的合作方可能更能發(fā)揮自身工程建設(shè)的經(jīng)驗和優(yōu)勢，實現(xiàn)優(yōu)勢互補，但需在股權(quán)交易文件中關(guān)注并權(quán)衡小股東利益的保護機制以保障EPC合同的落地和執(zhí)行。
值得注意的是，DOE正在制定綠色能源電價方案（Green Energy Tariff Program），初步打算通過綠色能源電價方案授予2,000 MW再生能源項目，并已經(jīng)公布草案向社會征求意見，新的再生能源電價方案可能即將出臺。根據(jù)DOE公布的綠色能源電價方案（草案），在封頂電價范圍內(nèi)，通過競價方式確定再生能源電價，即綠色能源電價，2020年的第一輪競價預計將在該方案生效后90天內(nèi)舉行。隨著再生能源技術(shù)成本的降低以及監(jiān)管部門前瞻性的監(jiān)管方式，不排除菲律賓未來的再生能源項目將通過與鄰國馬來西亞類似的競爭性招標模式批量選擇合格投資者，并給投資者帶來機會。
為減輕國內(nèi)對傳統(tǒng)能源發(fā)電及燃料進口的依賴，菲律賓早在2008年就頒布《再生能源法案（2008）》（Renewable Energy Act of 2008），對風電、太陽能、水電、生物質(zhì)發(fā)電和地熱發(fā)電等再生能源項目發(fā)展進行整體布局。2011年6月菲律賓政府頒布2011-2030年國家再生能源計劃，到2030年，菲律賓將實現(xiàn)再生能源裝機容量約15,304 MW，約為2010年容量5,438MW的3倍，并將努力實現(xiàn)到2030年再生能源發(fā)電占總發(fā)電35%份額的目標。如今，站在2020年的始點，時間過半，菲律賓再生能源電力計劃完成過半了嗎？本文將解析菲律賓再生能源項目的機遇和挑戰(zhàn)，為中國投資者進入菲律賓再生能源市場提供參考。
菲律賓再生能源項目的機遇
（1）再生能源計劃的供電缺口
相比鄰國馬來西亞、印度尼西亞兩國分別于2011年和2014年才推出系統(tǒng)的再生能源法案或再生能源計劃，菲律賓對再生能源電力開發(fā)可謂棋先一著，提前布局。根據(jù)菲律賓《再生能源法案（2008）》，菲律賓政府能源部（Department of Energy，“DOE”）和能源監(jiān)管委員會（Energy Regulatory Commission，“ERC”）負責實施推進再生能源電力計劃。具體而言，到2030年，菲律賓計劃水電容量將增加160%，風電容量將增至2,345 MW，光伏容量將增至1,528 MW。2016年，在國家再生能源計劃的基礎(chǔ)上，DOE進一步制定了2017-2040年菲律賓能源計劃，到2040年，菲律賓將實現(xiàn)再生能源裝機容量達20,000MW，相比2030年的裝機容量目標更是提高了約30%。根據(jù)DOE公布的數(shù)據(jù)，2018年菲律賓已實現(xiàn)再生能源裝機容量7,227MW，占2030年計劃裝機容量的47.2%，尚存在8,077.3MW的缺口。從數(shù)據(jù)上看，時間過半，似乎計劃也完成過半，但由于2011年制定計劃時菲律賓再生能源項目本身有5,438MW的余量，從某種程度看，過去10年里再生能源項目增速較慢，未來10年仍需加大投入才能按期完成計劃余量。
（2）再生能源鼓勵新政頻出
為鼓勵投資者開發(fā)建設(shè)再生能源電力項目，除2012年以來推行可觀的FIT電價（Feed-in-Tariff）外，近年來菲律賓按照《再生能源法案（2008）》的要求出臺再生能源配額標準（Renewable Portfolio Standards），建立再生能源證書交易市場，修改再生能源項目授予和登記程序等等。再生能源配額標準經(jīng)2018年和2019年的過渡，于2020年正式施行，對配電企業(yè)、發(fā)電企業(yè)等電力市場參與者必須購買一定份額的再生能源電量提出要求，且該購電份額應當每年至少增加1%。2019年12月，菲律賓政府出臺規(guī)定，建立再生能源證書交易市場平臺，所有電力市場參與者均可通過該平臺買賣再生能源證書，滿足再生能源配額標準的法定要求。
（3）電力市場開放自由
菲律賓電力市場的正式改革始于2001年，國家電力公司（National Power Corporation）垂直壟斷的電力市場轉(zhuǎn)變?yōu)椴糠珠_放的電力市場，正式開放發(fā)電領(lǐng)域和配電領(lǐng)域，2002年開始建設(shè)電力現(xiàn)貨批發(fā)市場（Wholesale Electricity Spot Market，“WESM”）并于2006年在呂宋島首次運營，發(fā)電企業(yè)和購電方可以在電力競價池通過競價的方式購售電力。目前，除輸電網(wǎng)絡(luò)全部由國家壟斷之外，發(fā)電和配電領(lǐng)域基本已經(jīng)全面開放。發(fā)電企業(yè)除了可以與配電企業(yè)簽署長期供電協(xié)議售電，還可以與適格電力消費者簽署短期購電協(xié)議售電，以及通過參與WESM售電，多個售電途徑為發(fā)電企業(yè)提供更靈活的市場選擇。
外國投資者面臨的挑戰(zhàn)
盡管菲律賓再生能源電力裝機容量逐年增加，但其在傳統(tǒng)能源和再生能源的總裝機容量占比卻呈下降趨勢，外國投資者在參與投資建設(shè)菲律賓再生能源電力項目仍面臨挑戰(zhàn)。舉例如下：
（1）外資比例限制
菲律賓規(guī)定外國投資者在菲投資事宜的主要法律是第7042號法案《外商投資法案（1991）》（Foreign Investment Act of 1991）以及不時修訂的《外商投資負面清單》。盡管根據(jù)《外商投資負面清單》，電站項目可以100%對外國投資者開放，沒有持股限制，但由于《外商投資負面清單》規(guī)定外國投資者對自然資源開發(fā)利用項目的投資比例不得超過40%，DOE據(jù)此規(guī)定外國投資者對再生能源電力項目的投資比例也不得超過40%，在一定程度上限制了外國投資者投資再生能源電力項目的自由靈活度。
（2）FIT電價到期/滿額后電價政策尚不明朗
根據(jù)《再生能源法案（2008）》，風電項目、光伏發(fā)電項目、海洋能項目、徑流式水電項目（run-of-river hydroelectric power）和生物質(zhì)電力項目實行FIT電價，該電價水平相對可觀。但是適用FIT電價的風電和光伏發(fā)電項目在2016-2017年早已達到DOE和ERC規(guī)定的容量限額，DOE和ERC至今尚未出臺相關(guān)規(guī)定擴大適用FIT電價的風電和光伏項目容量。對水電和生物質(zhì)電力項目而言，由于一直未達到容量限額，經(jīng)兩次延期后已于2019年12月到期，后續(xù)項目能否繼續(xù)享受FIT電價尚不明朗。
（3）融資模式更依賴公司融資或菲律賓境內(nèi)融資
購電協(xié)議通常是再生能源電力項目的收入來源保障。對于取得FIT電價的再生能源項目，其最主要的項目協(xié)議為發(fā)電企業(yè)與國家輸電公司（National Transmission Corp，“TransCo”）簽署的再生能源電費支付協(xié)議（Renewable Energy Payment Agreement,“REPA”）。以ERC公布的標準REPA為例，TransCo作為基金管理人從FIT電價補助金基金向發(fā)電企業(yè)支付電費，TransCo支付的電費以電站實際發(fā)電量和FIT電價為基礎(chǔ)。可以看到，電費收入與實際所發(fā)且輸送至計量點的電量掛鉤，這種電費機制在一定程度上可以保證投資者的電費收入和項目現(xiàn)金流。但另一方面，再生能源的項目開發(fā)建設(shè)工作基本由發(fā)電企業(yè)自行完成，除電費支付義務外，購電方一般不對發(fā)電企業(yè)提供具體的協(xié)助和支持，REPA也未對不可抗力、法律變更等非發(fā)電企業(yè)原因?qū)е码娬緹o法送電給發(fā)電企業(yè)帶來的不利后果作出詳細規(guī)定。
對于無法取得FIT電價的再生能源項目，發(fā)電企業(yè)銷售電力和取得電費收入的方式通常與傳統(tǒng)能源電力項目相同，發(fā)電企業(yè)可以選擇與配電企業(yè)簽署長期供電協(xié)議供應電力，也可以選擇與適格電力消費者簽署短期協(xié)議（通常為兩年）直接銷售電力，此外，對于額外電量，發(fā)電企業(yè)還可以選擇直接通過WESM以競價的方式出售。
總體而言，菲律賓再生能源項目的購電協(xié)議基于比較成熟的電力市場產(chǎn)生，合同機制相對簡單，對再生能源項目而言，目前傳統(tǒng)無追索權(quán)的項目融資不是市場主流實踐，外國投資者可能需要考慮公司融資或與菲律賓當?shù)厝谫Y機構(gòu)了解溝通當?shù)厝谫Y實踐。
對中國投資者的提示
隨著全球光伏、風電等再生能源發(fā)電成本的持續(xù)走低，加之其資源優(yōu)勢及環(huán)保特征，東南亞、南亞、拉美、中亞等發(fā)展中國家相繼出臺政策，鼓勵境內(nèi)外投資者參與本國再生能源電力項目的投資建設(shè)。相較于亞洲其他國家，菲律賓電力市場已經(jīng)相對成熟和開放，總體上是一個競爭性和可持續(xù)性的電力市場，為投資者提供一個相對公平、透明的競爭市場環(huán)境。對標2011-2030年國家再生能源計劃，再生能源電力的缺口仍然較大，對于投資者而言機遇與挑戰(zhàn)并存，我們也將持續(xù)關(guān)注菲律賓再生能源電力市場，并結(jié)合我們的相關(guān)經(jīng)驗，協(xié)助投資者識別與管控項目法律風險。
盡管存在上述外資比例限制，但從2019年11月開始，生物質(zhì)發(fā)電和/或垃圾發(fā)電項目的外商投資不再受40%的投資比例限制，具體可以進一步了解澄清，故不排除再生能源項目將來進一步對外資開放的可能。有意參與菲律賓再生能源項目的投資者建議通過法律盡職調(diào)查，進一步了解外商投資的法律實踐的動態(tài)，結(jié)合具體的商業(yè)訴求搭建符合當?shù)胤梢?guī)定的交易結(jié)構(gòu)。
對于部分希望通過小比例股權(quán)投資帶動EPC工程的中國投資者而言，結(jié)合再生能源項目實際情況和當前法律實踐，在項目公司層面選擇合適的合作方可能更能發(fā)揮自身工程建設(shè)的經(jīng)驗和優(yōu)勢，實現(xiàn)優(yōu)勢互補，但需在股權(quán)交易文件中關(guān)注并權(quán)衡小股東利益的保護機制以保障EPC合同的落地和執(zhí)行。
值得注意的是，DOE正在制定綠色能源電價方案（Green Energy Tariff Program），初步打算通過綠色能源電價方案授予2,000 MW再生能源項目，并已經(jīng)公布草案向社會征求意見，新的再生能源電價方案可能即將出臺。根據(jù)DOE公布的綠色能源電價方案（草案），在封頂電價范圍內(nèi)，通過競價方式確定再生能源電價，即綠色能源電價，2020年的第一輪競價預計將在該方案生效后90天內(nèi)舉行。隨著再生能源技術(shù)成本的降低以及監(jiān)管部門前瞻性的監(jiān)管方式，不排除菲律賓未來的再生能源項目將通過與鄰國馬來西亞類似的競爭性招標模式批量選擇合格投資者，并給投資者帶來機會。
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