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2020年4月10日，國家能源局公布《中華人民共和國能源法（征求意見稿）》，這是該法第二次公開征求意見。時隔十三年，《能源法》立法工作再度進入公眾視野。
（來源：微信公眾號“電力法律人茶座”ID：dlflrcz）
既然是征求意見，優點就不談了，僅談談個人的幾點意見，與同行們交流。筆者的意見分為兩大塊：一是立法內容；一是立法技術。
立法內容
就立法內容而言，《能源法》（征求意見稿）還可以從以下幾個方面加以提升。
01倡導性規范過多，完整的權利—義務—責任規范過少
責任性條款只有7條。這7個責任條款分別是：第一百零七條規定的政府監管責任，第一百零八條規定的經營能源輸送管網設施的企業的管網開放責任，第一百零九條規定的部分企業的能源普遍服務責任，第一百一十條規定的能源企業信息報告披露責任，第一百一十一條規定的能源企業執法配合責任，第一百一十二條規定的能源企業橫向協作責任，第一百一十三條規定的強制信息公開。毫無疑問，每一個責任條款都對應著《能源法（征求意見稿）》中一項的制度。不過，《能源法（征求意見稿）》中規定的制度并不止7個方面，這就意味著有不少制度并沒有責任條款與之對應。既然沒有責任，相關主體可以遵守也可以不遵守，這些規范也就淪為了倡導性規范。如第二十八條規定的能源規劃的公眾參與制度，第四十五條規定的可再生能源消納保障制度，第七十一條規定的能源設施、場所安全保護等。第七章科技進步、第八章國際合作就更不用說了。其本質就屬于倡導性規范。
因此，建議《能源法（征求意見稿）》加大對責任條款的規定。該法作為一部調整縱向和橫向關系的法律，責任條款多屬于正常現象。如應當增加規定有關部門不制定或不按規定程序制定能源戰略規劃、違反能源戰略規劃要承擔的法律責任；能源交易機構違規或工作失誤，如沒有及時組織交易要承擔的法律責任；能源供應企業不承擔保底義務需要承擔的法律責任，能源企業不履行可再生能源需要承擔的法律責任，等等。
02部分條款操作性不是很強
如第四十五條第一款規定：“國家建立可再生能源電力消納保障制度，規定各省、自治區、直轄市社會用電量中消納可再生能源合法發電量的最低比重指標。供電、售電企業以及參與市場化交易的電力用戶應當完成所在區域最低比重指標。”該款僅規定“供電、售電企業以及參與市場化交易的電力用戶”要履行收購義務，但并沒有規定三個主體應如何完成?是各自獨立完成自己的任務還是協作完成共同的任務？沒有完成也沒有規定承擔法律責任。既然如此結果就是任何人都不用完成。如果認為需要日后國務院另行制度具體辦法的，則應當制定一個立法授權規范。
立法技術
就立法技術而言，《能源法》（征求意見稿）可以從以下幾個方面加以提升。
01總則內容太多
之所以出現這么多的條文，應當與《能源法（征求意見稿）》采取的立法技術有關。該法總則部分包括兩大類內容：一類是是常規內容，即帶有全局性、總領性的內容，如立法目的、適用范圍、權限劃分等。另一類則是對分則內容的概括。如第三條戰略和體系對應的是第二章能源戰略和規劃；第十四條 能源市場化對應的是第五章能源市場；第十五條 供應保障對應的是第四章能源供應與使用；第五條 科技創新對應當是第七章科技進步；第二十條 國際合作對應當是第八章國際合作。第二類內容顯然與常規的總則立法技術不一致，其一方面會導致總則條文數猛增，另一方面還會導致分則與總則的內容重復規定。如總則中的第五條規定，國家制定能源技術經濟政策，開展新技術路線的經濟性評價，鼓勵、支持能源科學技術的研究、開發和推廣應用，促進能源科學技術的自主創新和產業化。第七十八條規定，國家鼓勵和促進能源科技創新，推動建立企業為主體、市場為導向、產學研相結合的能源科技創新體系，采取措施促進能源新技術、新產品、新設備和新管理制度的研發、示范、推廣和應用。縣級以上人民政府及其有關部門組織對能源領域取得原始創新、集成創新以及引進消化吸收再創新的突出成果的推廣應用。很顯然，第七十八條比第五條更具體，沒有第五條，并不影響第七十八條。對于第二類內容，完全沒有必要放在總則，而應挪至分則中。
02與其他法律銜接不夠
主要表現在：1、其他法律已有規定的內容，在《能源法（征求意見稿）》中再次規定。如第七條規定，能源安全生產管理應當以人為本，堅持安全發展。堅持安全第一、預防為主和綜合治理的方針，強化落實安全生產主體責任，建立健全安全生產規章制度，加強安全生產監督管理，落實屬地監管和部門監管責任，保障安全生產投入，預防和減少生產安全事故。《安全生產法》第三條規定，安全生產工作應當以人為本，堅持安全發展，堅持安全第一、預防為主、綜合治理的方針，強化和落實生產經營單位的主體責任，建立生產經營單位負責、職工參與、政府監管、行業自律和社會監督的機制。對照一下就可以發現，兩個條文大同小異。
再如《能源法（征求意見稿）》第十七條規定，國務院標準化行政主管部門、國務院能源主管部門和有關行業主管部門等部門應當積極制定先進能源標準，完善能源標準體系，提升能源標準化水平。《標準化法》第十條第一款規定，對保障人身健康和生命財產安全、國家安全、生態環境安全以及滿足經濟社會管理基本需要的技術要求，應當制定強制性國家標準。第十一條規定，對滿足基礎通用、與強制性國家標準配套、對各有關行業起引領作用等需要的技術要求，可以制定推薦性國家標準。第十二條規定，對沒有推薦性國家標準、需要在全國某個行業范圍內統一的技術要求，可以制定行業標準。行業標準由國務院有關行政主管部門制定，報國務院標準化行政主管部門備案。由此可見，《標準化法》對于執行何種類型的標準已有明確明確，當然適用于能源行業。無需再次強調。
如果能源行業基于自己獨特的特點，需要提出現有法律沒有規定或者與現有法律不一致的制度，那就另當別論了。《能源法（征求意見稿）》作出的此類規定也就成了特別規定，日后在適用就要優先適用。目前的規定似乎除了強調一下之外，沒有其他意義。
2、與其他法律采用的術語不一致。如第九十二條第二款采用的“撤銷行政許可”與《行政許可法》第六十九條不一致。前者規定，對未依法取得行政許可或者驗收合格的單位擅自從事有關能源開發利用、生產經營活動的，負責行政許可或者驗收的部門檢查發現或者接到舉報后，應當立即責令其停止相應活動或者限期整改。對已經依法取得行政許可的單位，負責行政許可的部門發現其不再具備行政許可條件的，應當撤銷原行政許可，并說明理由，聽取當事人的陳述、申辯，告知當事人申請救濟的權利和途徑。后者規定，有下列情形之一的，作出行政許可決定的行政機關或者其上級行政機關，根據利害關系人的請求或者依據職權，可以撤銷行政許可：（一）行政機關工作人員濫用職權、玩忽職守作出準予行政許可決定的；（二）超越法定職權作出準予行政許可決定的；（三）違反法定程序作出準予行政許可決定的；（四）對不具備申請資格或者不符合法定條件的申請人準予行政許可的；（五）依法可以撤銷行政許可的其他情形。撤銷行政許可針對是存在瑕疵的，無效的行政許可。對于行政許可本身并沒有違法之處，但只是因為客觀情況發生了變化，不再滿足行政許可條件的是撤回行政許可而不是撤銷。
再如《能源法（征求意見稿）》第一百一十五條第八項規定，（八）用能單位，是指購買、使用和消費能源產品的公民、企事業單位和其他社會組織。采用的“公民、企事業單位和其他社會組織”這一稱呼。這一稱呼實際上是《民法通則》采用的概念，但由于《民法總則》改變了民事主體的分類，這一稱呼也就相應地被放棄了。《民法總則》采納的是“自然人、法人和非法人組織”概念。
03《能源法（征求意見稿）》內部重復規定之處較多
如第三十八條與第三十一條第一款。第三十一條第一款規定，能源開發與加工轉換應當遵循合理布局、優化結構、節約高效和清潔低碳的原則。第三十八條規定，煤炭、石油和天然氣的開發和加工轉換應當遵循安全、綠色、集約和高效的原則，提高資源回采率和清潔高效開發利用水平。第三十一條第一款規范的是所有能源開發與加工的規定，自然適用于煤炭、石油和天然氣的開發和加工轉換。因此，第三十八條再次規定“集約和高效”顯屬重復。
再如第九十一條第一款規定，有關單位和個人應當依照有關規定真實、完整地記載和保存與能源生產經營有關的材料，按照監管機構要求接入監管信息系統，報送監管信息，并接受、配合能源主管部門和有關部門的監督檢查。第一百條第一款規定，能源企業和用能單位應當對能源主管部門和有關部門的監督檢查人員依法履行監督檢查職責的行為予以配合，不得拒絕、阻撓。第九十一條第一款既然已經規定了有關單位和個人應當按照監管機構要求接入監管信息系統，報送監管信息，并接受、配合能源主管部門和有關部門的監督檢查。就相當于規定了他們負有配合、不得拒絕、阻撓義務。這不過是一個硬幣的兩個方面。再加上后文還有第一百一十一條的法配合責任，第一百條的規定就更加沒有意義了。
（來源：微信公眾號“電力法律人茶座”ID：dlflrcz）
既然是征求意見，優點就不談了，僅談談個人的幾點意見，與同行們交流。筆者的意見分為兩大塊：一是立法內容；一是立法技術。
立法內容
就立法內容而言，《能源法》（征求意見稿）還可以從以下幾個方面加以提升。
01倡導性規范過多，完整的權利—義務—責任規范過少
責任性條款只有7條。這7個責任條款分別是：第一百零七條規定的政府監管責任，第一百零八條規定的經營能源輸送管網設施的企業的管網開放責任，第一百零九條規定的部分企業的能源普遍服務責任，第一百一十條規定的能源企業信息報告披露責任，第一百一十一條規定的能源企業執法配合責任，第一百一十二條規定的能源企業橫向協作責任，第一百一十三條規定的強制信息公開。毫無疑問，每一個責任條款都對應著《能源法（征求意見稿）》中一項的制度。不過，《能源法（征求意見稿）》中規定的制度并不止7個方面，這就意味著有不少制度并沒有責任條款與之對應。既然沒有責任，相關主體可以遵守也可以不遵守，這些規范也就淪為了倡導性規范。如第二十八條規定的能源規劃的公眾參與制度，第四十五條規定的可再生能源消納保障制度，第七十一條規定的能源設施、場所安全保護等。第七章科技進步、第八章國際合作就更不用說了。其本質就屬于倡導性規范。
因此，建議《能源法（征求意見稿）》加大對責任條款的規定。該法作為一部調整縱向和橫向關系的法律，責任條款多屬于正常現象。如應當增加規定有關部門不制定或不按規定程序制定能源戰略規劃、違反能源戰略規劃要承擔的法律責任；能源交易機構違規或工作失誤，如沒有及時組織交易要承擔的法律責任；能源供應企業不承擔保底義務需要承擔的法律責任，能源企業不履行可再生能源需要承擔的法律責任，等等。
02部分條款操作性不是很強
如第四十五條第一款規定：“國家建立可再生能源電力消納保障制度，規定各省、自治區、直轄市社會用電量中消納可再生能源合法發電量的最低比重指標。供電、售電企業以及參與市場化交易的電力用戶應當完成所在區域最低比重指標。”該款僅規定“供電、售電企業以及參與市場化交易的電力用戶”要履行收購義務，但并沒有規定三個主體應如何完成?是各自獨立完成自己的任務還是協作完成共同的任務？沒有完成也沒有規定承擔法律責任。既然如此結果就是任何人都不用完成。如果認為需要日后國務院另行制度具體辦法的，則應當制定一個立法授權規范。
立法技術
就立法技術而言，《能源法》（征求意見稿）可以從以下幾個方面加以提升。
01總則內容太多
之所以出現這么多的條文，應當與《能源法（征求意見稿）》采取的立法技術有關。該法總則部分包括兩大類內容：一類是是常規內容，即帶有全局性、總領性的內容，如立法目的、適用范圍、權限劃分等。另一類則是對分則內容的概括。如第三條戰略和體系對應的是第二章能源戰略和規劃；第十四條 能源市場化對應的是第五章能源市場；第十五條 供應保障對應的是第四章能源供應與使用；第五條 科技創新對應當是第七章科技進步；第二十條 國際合作對應當是第八章國際合作。第二類內容顯然與常規的總則立法技術不一致，其一方面會導致總則條文數猛增，另一方面還會導致分則與總則的內容重復規定。如總則中的第五條規定，國家制定能源技術經濟政策，開展新技術路線的經濟性評價，鼓勵、支持能源科學技術的研究、開發和推廣應用，促進能源科學技術的自主創新和產業化。第七十八條規定，國家鼓勵和促進能源科技創新，推動建立企業為主體、市場為導向、產學研相結合的能源科技創新體系，采取措施促進能源新技術、新產品、新設備和新管理制度的研發、示范、推廣和應用。縣級以上人民政府及其有關部門組織對能源領域取得原始創新、集成創新以及引進消化吸收再創新的突出成果的推廣應用。很顯然，第七十八條比第五條更具體，沒有第五條，并不影響第七十八條。對于第二類內容，完全沒有必要放在總則，而應挪至分則中。
02與其他法律銜接不夠
主要表現在：1、其他法律已有規定的內容，在《能源法（征求意見稿）》中再次規定。如第七條規定，能源安全生產管理應當以人為本，堅持安全發展。堅持安全第一、預防為主和綜合治理的方針，強化落實安全生產主體責任，建立健全安全生產規章制度，加強安全生產監督管理，落實屬地監管和部門監管責任，保障安全生產投入，預防和減少生產安全事故。《安全生產法》第三條規定，安全生產工作應當以人為本，堅持安全發展，堅持安全第一、預防為主、綜合治理的方針，強化和落實生產經營單位的主體責任，建立生產經營單位負責、職工參與、政府監管、行業自律和社會監督的機制。對照一下就可以發現，兩個條文大同小異。
再如《能源法（征求意見稿）》第十七條規定，國務院標準化行政主管部門、國務院能源主管部門和有關行業主管部門等部門應當積極制定先進能源標準，完善能源標準體系，提升能源標準化水平。《標準化法》第十條第一款規定，對保障人身健康和生命財產安全、國家安全、生態環境安全以及滿足經濟社會管理基本需要的技術要求，應當制定強制性國家標準。第十一條規定，對滿足基礎通用、與強制性國家標準配套、對各有關行業起引領作用等需要的技術要求，可以制定推薦性國家標準。第十二條規定，對沒有推薦性國家標準、需要在全國某個行業范圍內統一的技術要求，可以制定行業標準。行業標準由國務院有關行政主管部門制定，報國務院標準化行政主管部門備案。由此可見，《標準化法》對于執行何種類型的標準已有明確明確，當然適用于能源行業。無需再次強調。
如果能源行業基于自己獨特的特點，需要提出現有法律沒有規定或者與現有法律不一致的制度，那就另當別論了。《能源法（征求意見稿）》作出的此類規定也就成了特別規定，日后在適用就要優先適用。目前的規定似乎除了強調一下之外，沒有其他意義。
2、與其他法律采用的術語不一致。如第九十二條第二款采用的“撤銷行政許可”與《行政許可法》第六十九條不一致。前者規定，對未依法取得行政許可或者驗收合格的單位擅自從事有關能源開發利用、生產經營活動的，負責行政許可或者驗收的部門檢查發現或者接到舉報后，應當立即責令其停止相應活動或者限期整改。對已經依法取得行政許可的單位，負責行政許可的部門發現其不再具備行政許可條件的，應當撤銷原行政許可，并說明理由，聽取當事人的陳述、申辯，告知當事人申請救濟的權利和途徑。后者規定，有下列情形之一的，作出行政許可決定的行政機關或者其上級行政機關，根據利害關系人的請求或者依據職權，可以撤銷行政許可：（一）行政機關工作人員濫用職權、玩忽職守作出準予行政許可決定的；（二）超越法定職權作出準予行政許可決定的；（三）違反法定程序作出準予行政許可決定的；（四）對不具備申請資格或者不符合法定條件的申請人準予行政許可的；（五）依法可以撤銷行政許可的其他情形。撤銷行政許可針對是存在瑕疵的，無效的行政許可。對于行政許可本身并沒有違法之處，但只是因為客觀情況發生了變化，不再滿足行政許可條件的是撤回行政許可而不是撤銷。
再如《能源法（征求意見稿）》第一百一十五條第八項規定，（八）用能單位，是指購買、使用和消費能源產品的公民、企事業單位和其他社會組織。采用的“公民、企事業單位和其他社會組織”這一稱呼。這一稱呼實際上是《民法通則》采用的概念，但由于《民法總則》改變了民事主體的分類，這一稱呼也就相應地被放棄了。《民法總則》采納的是“自然人、法人和非法人組織”概念。
03《能源法（征求意見稿）》內部重復規定之處較多
如第三十八條與第三十一條第一款。第三十一條第一款規定，能源開發與加工轉換應當遵循合理布局、優化結構、節約高效和清潔低碳的原則。第三十八條規定，煤炭、石油和天然氣的開發和加工轉換應當遵循安全、綠色、集約和高效的原則，提高資源回采率和清潔高效開發利用水平。第三十一條第一款規范的是所有能源開發與加工的規定，自然適用于煤炭、石油和天然氣的開發和加工轉換。因此，第三十八條再次規定“集約和高效”顯屬重復。
再如第九十一條第一款規定，有關單位和個人應當依照有關規定真實、完整地記載和保存與能源生產經營有關的材料，按照監管機構要求接入監管信息系統，報送監管信息，并接受、配合能源主管部門和有關部門的監督檢查。第一百條第一款規定，能源企業和用能單位應當對能源主管部門和有關部門的監督檢查人員依法履行監督檢查職責的行為予以配合，不得拒絕、阻撓。第九十一條第一款既然已經規定了有關單位和個人應當按照監管機構要求接入監管信息系統，報送監管信息，并接受、配合能源主管部門和有關部門的監督檢查。就相當于規定了他們負有配合、不得拒絕、阻撓義務。這不過是一個硬幣的兩個方面。再加上后文還有第一百一十一條的法配合責任，第一百條的規定就更加沒有意義了。
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