本文節(jié)選翻譯自世界銀行的《The Role of the Public Sector in Mobilizing Commercial Finance for Grid-Connected Solar Projects: Lessons Learned and Case Studies》。

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本項翻譯活動是清華大學(xué)能源轉(zhuǎn)型研究中心每人一千瓦光伏倡議課題組的學(xué)術(shù)研究活動，由綠色金融研究團(tuán)隊翻譯。希望本文能夠為業(yè)界提供參考，也歡迎更多人加入每人一千瓦光伏倡議。

翻譯人：榮玉 北京外國語大學(xué)/波恩大學(xué)碩士研究生，聯(lián)合國防治荒漠化公約秘書處實習(xí)生，清華大學(xué)能源轉(zhuǎn)型研究中心光伏與土地項目部實習(xí)生

公共部門在調(diào)動并網(wǎng)太陽能項目商業(yè)融資中的作用——菲律賓案例研究（上）

菲律賓位于東亞群島，屬于中低收入國家，也是該地區(qū)最具活力的經(jīng)濟(jì)體之一，在2000年至2017年之間的GDP年均增長率為6.4％。其經(jīng)濟(jì)活力源于強(qiáng)勁的消費者需求，競爭性勞動力和第三產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展。但是，這種增長方式未能為大多數(shù)菲律賓人提供良好的就業(yè)機(jī)會。盡管近年來貧困狀況顯著減少（從2006年的26.6％降至2015年的21.6％），但該國仍存在巨大的城鄉(xiāng)差距，農(nóng)村地區(qū)的貧困率大大高于全國平均水平，是城市地區(qū)的三倍以上。盡管工作年齡人口中有很大一部分已經(jīng)從農(nóng)業(yè)工作中過渡出來，但其中大多數(shù)人從事的都是低端服務(wù)性工作，因此平均實際工資并未上漲。私營部門不愿投資和創(chuàng)造更多更好質(zhì)量的工作，這反映出該國各種規(guī)模的公司處于疲軟的投資環(huán)境（世界銀行，2014，2018d）。該國還面臨地理環(huán)境與易受自然災(zāi)害（包括地震和颶風(fēng)）的挑戰(zhàn)。表6.1列出了部分社會經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。


圖6.1 菲律賓部分社會經(jīng)濟(jì)指標(biāo)人口（2017）: 1.049億國土面積：120萬平方千米人均GDP （2017）：6.7%人類發(fā)展指數(shù)（2017）：中等（0.699）經(jīng)商便利指數(shù)（2018）: 113/190 位電網(wǎng)覆蓋率（2016）：91%

菲律賓電力部門概述電力裝機(jī)容量和耗電量菲律賓的能源部門以市場為導(dǎo)向，自1990年代初開始開始了全面的私有化進(jìn)程。與鄰國相比，該部門長期以來一直面臨諸多困難，如電力成本高昂，對進(jìn)口燃料的依賴以及使發(fā)電能力與不斷增長的需求之間存在矛盾。該國擁有三個大型電網(wǎng)，服務(wù)于三個主要島嶼群（呂宋島，米沙鄢群島和棉蘭老島），與鄰國互不相連。最大的電網(wǎng)是呂宋島，裝機(jī)容量為15.4吉瓦。米沙鄢群島和棉蘭老島分別具有約3.4吉瓦的發(fā)電能力。米沙鄢群島和呂宋島電網(wǎng)通過水下電纜連接。連接棉蘭老島電網(wǎng)的計劃正在討論中。該國其他地區(qū)由特許經(jīng)營的非營利性電力合作社或覆蓋特定區(qū)域的私人企業(yè)提供服務(wù)。2017年，菲律賓的總裝機(jī)容量為22.7吉瓦。包括水電在內(nèi)的可再生能源約占總發(fā)電量的31％，其中885兆瓦是太陽能光伏發(fā)電（圖6.1）。該國沒有安裝聚光太陽能熱發(fā)電（CSP）。


自2000年以來，該國的電力消耗以年均4.5％的速度增長（圖6.2）。同期，裝機(jī)容量僅從15.1 GW增長到22.7 GW，僅增長了2.5％。預(yù)計未來十年能源需求將以更快的速度增長。在高GDP增長的情況下，到2040年，峰值需求預(yù)計將從2015年的12213兆瓦增加到2040年的49287兆瓦，增長約四倍。也就是說，菲律賓峰值需求從2016年到2040年間的年平均增長率為6％。


棉蘭老島的年平均增長率預(yù)計最高，為8％，其次是米沙鄢群島，為7％，之后是呂宋島，為5％（DOE 2016a）。

機(jī)構(gòu)組織架構(gòu)和主要利益相關(guān)者

菲律賓的能源部門是以市場為導(dǎo)向，發(fā)電、輸電和配電分部門不捆綁在一起（圖6.3）。電力部門的設(shè)計是完全反映成本的。2001年的《電力改革法》(EPIRA)推出后，政府資產(chǎn)進(jìn)行了私有化，通過獨立發(fā)電商采購發(fā)電，能源交易的電力現(xiàn)貨批發(fā)市場（WESM）得以建立。配電公司被分為較大的私營配電公司和較小的電力合作社，并實現(xiàn)了私有化。


能源部（DOE）監(jiān)督該部門，并負(fù)責(zé)總體政策的制定和實施。能源部內(nèi)的兩個機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)可再生能源。可再生能源委員會（NREB）由各種政府和私人利益相關(guān)者組成。它向能源部提供有關(guān)可再生能源問題的政策意見。可再生能源管理局為能源部（DOE）和可再生能源委員會（NREB）提供技術(shù)支持。

能源監(jiān)管委員會（ERC）是一個獨立的準(zhǔn)司法機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)監(jiān)管整個能源行業(yè)。其任務(wù)是促進(jìn)競爭，鼓勵市場發(fā)展，確保客戶選擇并懲罰濫用市場支配力的行為。為了執(zhí)行其任務(wù)，能源監(jiān)管委員會（ERC）會發(fā)布規(guī)則和法規(guī)，制定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)并審查獨立電力生產(chǎn)商（IPP）與受監(jiān)管的配電公司之間的購電協(xié)議（PPA）。

批發(fā)電力現(xiàn)貨市場（WESM）于2006年在呂宋島成立，并于2010年擴(kuò)展到米沙鄢群島，由公有企業(yè)菲律賓電力市場公司（PEMC）管理。在棉蘭老島，批發(fā)電力現(xiàn)貨市場（WESM）尚未運行。現(xiàn)貨市場交易約占呂宋島和米沙鄢群島所購能源總量的9％（Ocampo，2015年）。國家輸電公司（TransCo）代表政府擁有所有輸電資產(chǎn)。菲律賓國家電網(wǎng)公司（NGCP）負(fù)責(zé)輸電，運營和維護(hù)，系統(tǒng)運營，規(guī)劃和工程。

私有投資者的經(jīng)營權(quán)、維護(hù)權(quán)和擴(kuò)展權(quán)已由菲律賓國家電網(wǎng)公司授予了由菲律賓公司和中國國家電網(wǎng)公司（SGCC）組成的聯(lián)營企業(yè)。配電公司和電力合作社為不可競爭市場的客戶提供服務(wù)，這些客戶的峰值需求低于750 kW，并以規(guī)定的價格購買能源。可競爭市場客戶的峰值需求大于750 kW，可以與有執(zhí)照的零售電力供應(yīng)商簽訂零售供應(yīng)合同；這些合同的電價不受管制。

關(guān)鍵能源政策目標(biāo)

政府對電力部門的總體目標(biāo)是擴(kuò)大供應(yīng)基礎(chǔ)并使其多樣化，以滿足菲律賓不斷增長的能源需求。要滿足這些要求，就需要增加呂宋島，米沙鄢群島和棉蘭老島的發(fā)電量，并大幅增加輸電投資。

政府還希望繼續(xù)努力實現(xiàn)電力市場的全面自由化，并剝離政府擁有的發(fā)電資產(chǎn)（DOE 2016b）。2011年，國家可再生能源政策（NREP）制定了鼓勵可再生能源的政策目標(biāo)，呼吁到2030年將可再生能源增加15304兆瓦，是2010年5438兆瓦水平的三倍，其中包括285兆瓦的太陽能。該計劃還呼吁從2020年開始發(fā)展聚光太陽能熱發(fā)電（CSP），起草政策時，當(dāng)局對可變性及其成本表示關(guān)注（NREB 2011）。能源部（DOE）在2017年發(fā)布了可再生能源路線圖，其中未包含更新的目標(biāo)，因為政府更傾向于采用技術(shù)中立且成本最低的方法來開發(fā)新項目（DOE 2016c）。

菲律賓的太陽能市場

菲律賓在全球太陽能發(fā)展中的地位2010年，通過了《可再生能源法》，這被視為在菲律賓促進(jìn)可再生能源發(fā)展的重要一步。鑒于當(dāng)時的太陽能成本高于其他發(fā)電資源，該國選擇了上網(wǎng)電價政策來刺激太陽能市場。能源監(jiān)管委員會（ERC）在2012年發(fā)布了上網(wǎng)電價計劃的價格和目標(biāo)。菲律賓市場于2014年開始創(chuàng)建（圖6.4）。四年后，電網(wǎng)中添加了將近900 MW的太陽能光伏。


影響太陽能市場發(fā)展的特定國家因素

市場規(guī)模和潛力菲律賓擁有適度的太陽能資源，該國的平均太陽輻照度分布相對平均（圖6.5）。該國對進(jìn)口燃料的依賴（約占供應(yīng)的一半[IRENA 2014]）、不斷增長的需求以及其分散的島嶼地理位置促使該國對可再生能源和太陽能光伏產(chǎn)生越發(fā)濃厚的興趣。


市場結(jié)構(gòu)與競爭在菲律賓，可以使用三種不同的機(jī)制來銷售公用事業(yè)規(guī)模的能源產(chǎn)品：與配電公司的電力購買協(xié)議（PPA）；與私人消費者簽訂的電力購買協(xié)議（PPA）；直接銷售到電力批發(fā)市場。電力生產(chǎn)的大部分是通過電力生產(chǎn)商和配電公司之間的長期合同出售的。交易雙方之間根據(jù)協(xié)商的合同價格或電力購買協(xié)議（PPA）履行合同。

批發(fā)電力現(xiàn)貨市場（WESM）提供了購買和出售雙邊合同未涵蓋的電力的機(jī)制。批發(fā)電力現(xiàn)貨市場上出售的電力根據(jù)特定節(jié)點或電網(wǎng)地理位置的供需特征定價。電力價格是按每小時確定的，并由基于發(fā)電邊際價格的嚴(yán)格調(diào)度層次結(jié)構(gòu)來控制（優(yōu)先選擇成本最低的發(fā)電廠）（WESM 2016）。截至2018年2月，菲律賓有150多家獨立運營的發(fā)電廠，這表明其市場競爭具有穩(wěn)健性。

本地融資市場菲律賓在投資者中享有良好聲譽(yù)。菲律賓經(jīng)濟(jì)從宏觀來看基本面強(qiáng)勁，通脹率低，金融穩(wěn)定，經(jīng)濟(jì)增長強(qiáng)勁，預(yù)計在中期內(nèi)將以每年6.8％的速度增長。本地銀行的流動性相對較高，并且有一定的機(jī)會使用硬通貨，這主要歸功于大量的國外匯款。因此，它們能夠提供有吸引力的美元和比索匯率。標(biāo)準(zhǔn)普爾（Standard＆Poor's）將該國的外幣長期債務(wù)評為BBB，前景樂觀（2018年4月26日）。

該評級反映了足夠的信用保護(hù)，通常令投資者滿意。總的來說，菲律賓以遵守法治和遵守商業(yè)協(xié)議而聞名。1999年，菲律賓成為了東南亞最早引入獨立電力生產(chǎn)商（IPP）的國家之一，因此，該國對這種類型的合同安排很熟悉。