“卡死了”。今年6月，李美平比較焦灼，他用這三個(gè)字來描述目前公司的生存處境。

這與當(dāng)?shù)氐?ldquo;補(bǔ)稅”風(fēng)波有關(guān)。李美平所在的公司投資了內(nèi)蒙古包頭市某光伏領(lǐng)跑者項(xiàng)目，他告訴《中國經(jīng)營報(bào)》記者，“當(dāng)初招標(biāo)文件里政府承諾不收稅，現(xiàn)在又讓繳稅。隨后，又希望企業(yè)自行申報(bào)，先交后返。”李美平說，“不好把政府關(guān)系搞得糟糕，不然幾個(gè)億的電站資產(chǎn)放在這里沒辦法混了。”

數(shù)月之前，多家包頭光伏領(lǐng)跑者項(xiàng)目投資商收到一份來自當(dāng)?shù)囟悇?wù)部門的催繳“補(bǔ)稅”通知單，具體征收標(biāo)準(zhǔn)未明確，不過投資商表示“涉及耕地占用稅、土地使用稅和滯納金”。

在投資商看來，該稅收通知可謂“從天而降”。早在4年前，包頭市政府曾承諾“在現(xiàn)有稅收政策條件下，基地項(xiàng)目流轉(zhuǎn)用地不征收耕地占用稅和土地使用稅”。記者調(diào)查獲悉，涉及光伏領(lǐng)跑者項(xiàng)目土地“兩稅”問題的不止包頭一個(gè)地方。

包頭市政府人士向記者坦言，“我們地方政府沒有權(quán)力去認(rèn)定土地是不是要征稅，我們也是按照國家的相關(guān)規(guī)定去操作的。”

7月3日，截至發(fā)稿，記者從包頭市發(fā)改委了解到，本次“補(bǔ)稅”風(fēng)波的最新進(jìn)展，“包頭市政府日前已多次開會(huì)討論該問題，初步確定了獎(jiǎng)勵(lì)方案反饋企業(yè)，已經(jīng)在走流程了。”

催繳“補(bǔ)稅”

2015年以來，國家能源局為促進(jìn)光伏行業(yè)技術(shù)進(jìn)步、成本下降、補(bǔ)貼減少，相繼推出三批光伏領(lǐng)跑者項(xiàng)目（以下簡稱“領(lǐng)跑者項(xiàng)目”）和光伏領(lǐng)跑者獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)項(xiàng)目，全面帶動(dòng)了整個(gè)產(chǎn)業(yè)升級(jí)。

包頭曾是內(nèi)蒙古重要的煤炭生產(chǎn)基地，由于過去長時(shí)期、大規(guī)模的煤炭開采，便形成了巨大的采煤沉陷區(qū)。這些區(qū)域大面積土地廢棄，耕種條件差，農(nóng)民增收難。

為改變這一現(xiàn)狀，促進(jìn)當(dāng)?shù)靥岣卟擅撼料輩^(qū)土地利用率，優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，加快經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，2015年5月，包頭啟動(dòng)了采煤沉陷區(qū)光伏領(lǐng)跑者基地項(xiàng)目申報(bào)工作，并于2016年6日獲得國家能源局批復(fù)。包頭采煤沉陷區(qū)光伏領(lǐng)跑者基地屬于國家第二批光伏領(lǐng)跑者項(xiàng)目基地之一，共計(jì)100萬千瓦規(guī)模。2016年9月，通過評(píng)優(yōu)角逐，特變電工、國家電投、阿特斯、英利、正泰新能源、天合光能等12家企業(yè)成為該基地的投資商。

然而，由于當(dāng)?shù)嘏涮拙€路建設(shè)緩慢、部分企業(yè)自身戰(zhàn)略調(diào)整及疫情影響等原因，該批領(lǐng)跑者項(xiàng)目長達(dá)4年未實(shí)現(xiàn)全部并網(wǎng)。包頭市發(fā)改委數(shù)據(jù)顯示，目前包頭領(lǐng)跑者項(xiàng)目并網(wǎng)65.5萬千瓦，仍有35.5%未能并網(wǎng)。

今年3月和4月，就在部分項(xiàng)目并網(wǎng)不久和部分項(xiàng)目仍在建設(shè)階段時(shí)，包頭領(lǐng)跑者項(xiàng)目的兩個(gè)主要所在地——石拐區(qū)和土右旗的投資企業(yè)便先后收到了來自當(dāng)?shù)囟悇?wù)部門的催繳“補(bǔ)稅”通知書。

某項(xiàng)目投資商劉樹表示，“現(xiàn)在如果要繳稅，包括滯納金等，什么標(biāo)準(zhǔn)，需要給一個(gè)說法。如果按最高標(biāo)準(zhǔn)估算，耕地占用稅、土地使用稅和滯納金，企業(yè)要繳稅2000萬元左右。”

事實(shí)上，包括李美平和劉樹在內(nèi)的多家投資企業(yè)負(fù)責(zé)人對于上述繳納稅款均持異議，在他們看來，包頭市政府在該問題上有悖承諾。

包頭市發(fā)改委官網(wǎng)信息顯示，2016年9月，包頭市發(fā)改委關(guān)于光伏發(fā)電相關(guān)建設(shè)條件情況以及全額消納承諾的報(bào)告明確，2015年12月，包頭市政府和兩個(gè)地區(qū)（石拐區(qū)和土右旗）政府均承諾對基地項(xiàng)目流轉(zhuǎn)用地不征收土地使用稅和耕地占用稅。國家和自治區(qū)另有政策出臺(tái)時(shí)從其規(guī)定。

對此，包頭市政府并未否認(rèn)，并表示“當(dāng)時(shí)做出承諾的目的是為了爭取項(xiàng)目”。

“承諾”食言？

既然包頭市政府承諾在前，為何如今又要“變臉”？

包頭市政府人士向記者表示，“當(dāng)時(shí)的承諾是參照第一批領(lǐng)跑者項(xiàng)目做的。因?yàn)閲野l(fā)改委、國家能源局要求做出相應(yīng)的承諾，不然這個(gè)項(xiàng)目就拿不到了。”

但國家能源局有關(guān)人士告訴記者，“我局未要求、也沒有職責(zé)要求他們（地方政府）做出承諾，如果地方做出這樣的承諾，我局當(dāng)時(shí)給予（基地申報(bào)）評(píng)分時(shí)會(huì)優(yōu)先考慮，地方的承諾與我們沒有什么關(guān)系。”

而對于“突如其來”的征稅問題，包頭市政府工作人員又坦言，“我們地方政府也沒有權(quán)力去認(rèn)定土地是不是要征稅，我們也是按照國家的相關(guān)規(guī)定去操作的。”

關(guān)于耕地占用稅和土地使用稅的政策依據(jù)，包頭市發(fā)改委組織稅務(wù)部門和土右旗、石拐區(qū)進(jìn)行研究后給予記者如下回應(yīng)：

納稅人提出的臨時(shí)占用耕地是否繳納耕地占用稅的問題，根據(jù)《中華人民共和國耕地占用稅暫行條例》《中華人民共和國耕地占用稅暫行條例實(shí)施細(xì)則》《中華人民共和國耕地占用稅法》規(guī)定，并經(jīng)主管稅務(wù)機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)，納稅人臨時(shí)占用林地行為已經(jīng)內(nèi)蒙古林業(yè)廳《準(zhǔn)予行政許可決定書》核準(zhǔn)，屬于耕地占用稅暫行條例及其實(shí)施細(xì)則和《中華人民共和國耕地占用稅法》規(guī)定的應(yīng)稅行為（具體適用新舊法的法律依據(jù)要根據(jù)行政許可的時(shí)間來判斷），應(yīng)當(dāng)繳納耕地占用稅。

2017年12月4日，內(nèi)蒙古自治區(qū)財(cái)政廳、地方稅務(wù)局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于明確光伏發(fā)電企業(yè)城鎮(zhèn)土地使用稅政策適用問題的通知》指出，對光伏發(fā)電企業(yè)的光伏板陣列基座、升壓站、變電站、廠區(qū)道路等生產(chǎn)用地，以及辦公用地、生活用地，應(yīng)照章征收土地使用稅。對光伏發(fā)電企業(yè)已辦理土地使用權(quán)屬證書的土地，按相關(guān)規(guī)定據(jù)實(shí)征收土地使用稅。

“當(dāng)然誰都不想交，沒有人愿意繳這么多錢。如果繳，政府要出方案，看企業(yè)認(rèn)可不認(rèn)可。”劉樹表示。

而據(jù)包頭市政府人士介紹，現(xiàn)在包頭領(lǐng)跑者項(xiàng)目并網(wǎng)情況主要分為三類，一是已建設(shè)且完成并上網(wǎng)，二是建設(shè)完成但還未上網(wǎng)，三是并未建設(shè)。“目前對繳稅抵觸情緒最大的是第二類企業(yè)，（因?yàn)椋├U稅增加成本。而第一類企業(yè)則持觀望態(tài)度，即如果不用繳稅，那可以節(jié)省成本，繳稅也可以，因?yàn)楫吘箮變|資金已經(jīng)投入了，項(xiàng)目放在當(dāng)?shù)匾L期運(yùn)行。”

針對投資企業(yè)投資電站耕地占用稅和土地使用稅的征收標(biāo)準(zhǔn)，包頭市發(fā)改委還回應(yīng)，耕地占用稅納稅義務(wù)發(fā)生在2019年9月1日之前的，石拐區(qū)和土右旗適用稅額分別為40元/平方米和25元/平方米；耕地占用稅納稅義務(wù)發(fā)生在2019年9月1日之后的，石拐區(qū)和土右旗適用稅額分別為37元/平方米和22元/平方米；土地使用稅納稅義務(wù)發(fā)生在2019年1月1日之前的，石拐區(qū)和土右旗適用稅額分別為6元/平方米和4元/平方米；土地使用稅納稅義務(wù)發(fā)生在2019年1月1日之后的，石拐區(qū)和土右旗適用稅額分別為4.8元/平方米和3.2元/平方米。不僅如此，“根據(jù)《中華人民共和國稅收征收管理法》，納稅人未按規(guī)定期限繳納稅款的，扣繳義務(wù)人未按規(guī)定期限解繳稅款的，稅務(wù)機(jī)關(guān)除責(zé)令限期繳納外，從滯納稅款之日起，按日加收滯納稅款萬分之五的滯納金。”

“目前，市政府已就該項(xiàng)工作做出專題研究部署，有關(guān)地區(qū)、部門已與企業(yè)做了協(xié)商溝通，本著尊重歷史、照顧現(xiàn)實(shí)的原則，依法依規(guī)履行相關(guān)承諾，并進(jìn)一步加大對企業(yè)的服務(wù)支持力度，為優(yōu)化包頭能源結(jié)構(gòu)、加快發(fā)展現(xiàn)代能源經(jīng)濟(jì)形成新的支撐。”包頭市發(fā)改委告訴記者。

“兩稅”問題頻現(xiàn)

事實(shí)上，像包頭領(lǐng)跑者項(xiàng)目的這種稅務(wù)風(fēng)波并非首次出現(xiàn)。

記者采訪了解到，在首批大同光伏領(lǐng)跑者基地，第三批格爾木、德令哈和海興等光伏領(lǐng)跑者基地中，類似的問題也曾出現(xiàn)過。

“一開始沒有收，在2015年下半年項(xiàng)目建設(shè)的時(shí)候，我們收到了當(dāng)?shù)囟悇?wù)部門征稅通知，土地使用稅和耕地占用稅（簡稱‘兩稅’）都要交。”一位首批領(lǐng)跑者項(xiàng)目的投資商王磊告訴記者。

王磊還提到，企業(yè)一開始以政府承諾拖著沒交。幸運(yùn)的是，該事件因?yàn)橛姓纳嫒攵芸斓玫浇鉀Q。“私下解決還好，彼此之間留有余地。公開后就麻煩了。”

記者注意到，2015年8月，大同市人民政府發(fā)布《大同采煤沉陷區(qū)國家先進(jìn)技術(shù)光伏示范基地項(xiàng)目管理辦法》指出，“在現(xiàn)有稅收政策條件下,基地項(xiàng)目流轉(zhuǎn)用地不征收耕地占用稅和土地使用稅，國家和省另有政策出臺(tái)時(shí)從其規(guī)定。”

除首批和第二批領(lǐng)跑者項(xiàng)目之外，第三批領(lǐng)跑者項(xiàng)目也曾牽扯征收土地使用稅問題。

2018年3月，水電水利規(guī)劃設(shè)計(jì)總院發(fā)布《關(guān)于暫停青海格爾木、德令哈光伏發(fā)電應(yīng)用領(lǐng)跑基地建設(shè)有關(guān)事項(xiàng)的通知》指出，在確認(rèn)格爾木、德令哈領(lǐng)跑者基地是否按省政府相關(guān)文件征收土地使用稅政策、明確能否落實(shí)基地申報(bào)相關(guān)承諾之前，暫停兩基地企業(yè)競爭優(yōu)選等工作。

隨后，直到2018年4月，鑒于征收土地使用稅等有關(guān)問題已糾正，格爾木、德令哈才重新啟動(dòng)競爭優(yōu)選工作。

事實(shí)上，為總結(jié)過去部分地區(qū)電站建設(shè)中存在的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，國家能源局針對第三批光伏領(lǐng)跑者項(xiàng)目在《關(guān)于推進(jìn)光伏發(fā)電“領(lǐng)跑者”計(jì)劃實(shí)施和2017年領(lǐng)跑基地建設(shè)有關(guān)要求的通知》中提出，領(lǐng)跑者基地優(yōu)選將接入系統(tǒng)建設(shè)、消納保障、協(xié)調(diào)金融支持、土地使用稅和耕地占用稅等項(xiàng)目納入了基地競爭的優(yōu)選標(biāo)準(zhǔn)。其中，提及基地所在市（縣）政府應(yīng)確認(rèn)基地光伏板陣列所占用土地屬于不征收土地使用稅和耕地占用稅范圍。

隨后，在陸續(xù)的光伏領(lǐng)跑者基地優(yōu)選及競爭工作方案中，相關(guān)部門也針對所涉全部屬于不征收土地使用稅和耕地占用稅范圍做出承諾。

近年來，外線建設(shè)費(fèi)用、土地稅費(fèi)和融資成本等光伏非技術(shù)成本居高不下，一直是行業(yè)邁向平價(jià)和低價(jià)上網(wǎng)路的阻礙。“國家能源局在通知中明確，也是希望依法依規(guī)降低光伏非技術(shù)成本，改善企業(yè)營商環(huán)境。”水電水利規(guī)劃設(shè)計(jì)總院某負(fù)責(zé)人表示。

不過，包頭部分領(lǐng)跑者項(xiàng)目投資商的境遇并不順利。“找過市領(lǐng)導(dǎo)，說給協(xié)調(diào)一下。”李美平表示。

“我們很著急，都希望看看政府怎么把這個(gè)事情處理的。”劉樹也在等待政府的回應(yīng)。

對此，包頭市發(fā)改委人士向記者表示，為優(yōu)化投資環(huán)境，增強(qiáng)投資信心，強(qiáng)化“穩(wěn)投資”政策措施落地，激發(fā)社會(huì)投資活力，在全市范圍內(nèi)集中開展“投資法規(guī)執(zhí)法檢查疏解治理投資堵點(diǎn)”專項(xiàng)行動(dòng)，并向社會(huì)廣泛征集投資堵點(diǎn)和解決方案，切實(shí)在行政審批、政策落地、建設(shè)條件落實(shí)等方面解決一批難點(diǎn)問題。同時(shí)，強(qiáng)化重點(diǎn)項(xiàng)目服務(wù)，推進(jìn)項(xiàng)目手續(xù)辦理等。

（編者注：文中李美平、劉樹、王磊均為化名）

延伸閱讀

光伏領(lǐng)跑者項(xiàng)目概況

2015年6月，國家能源局聯(lián)合工信部、國家認(rèn)監(jiān)委印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)先進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)技術(shù)產(chǎn)品應(yīng)用和產(chǎn)業(yè)升級(jí)的意見》，正式提出實(shí)施光伏發(fā)電“領(lǐng)跑者”計(jì)劃，并擬通過示范帶動(dòng)，加速促進(jìn)光伏技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)升級(jí)，推進(jìn)成本下降、電價(jià)降低、補(bǔ)貼減少，盡早實(shí)現(xiàn)平價(jià)上網(wǎng)。

截至目前，國家能源局已組織開展了三批領(lǐng)跑者項(xiàng)目和三個(gè)獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)項(xiàng)目建設(shè)，總規(guī)模1450千瓦。

整體而言，已經(jīng)批復(fù)的光伏領(lǐng)跑者基地多數(shù)實(shí)現(xiàn)并網(wǎng)，總體效果顯著。一方面，光伏領(lǐng)跑者基地通過電池組件轉(zhuǎn)換效率“設(shè)檻”，采用先進(jìn)光伏產(chǎn)品，引導(dǎo)了光伏制造業(yè)整體技術(shù)水平的提升，并直接推動(dòng)了光伏技術(shù)成本減少90%；另一方面，項(xiàng)目通過競爭性配置獲取合理電價(jià)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)競爭力提升的同時(shí)，有效降低了補(bǔ)貼，目前行業(yè)全面平價(jià)上網(wǎng)已近在咫尺。

不過，技術(shù)成本持續(xù)下降的同時(shí)，非技術(shù)成本仍是制約平價(jià)上網(wǎng)、乃至未來低價(jià)上網(wǎng)的重要因素。非技術(shù)成本包括土地稅費(fèi)、電網(wǎng)接入費(fèi)用、外線建設(shè)費(fèi)用和融資成本等。而領(lǐng)跑者項(xiàng)目并不例外，包頭光伏領(lǐng)跑者基地“補(bǔ)稅”風(fēng)波的出現(xiàn)便是典型案例。

近年來，土地“兩稅”（土地使用稅和耕地占用稅）問題，如一把利劍懸于光伏企業(yè)頭頂，飽受業(yè)內(nèi)詬病。對此，國家相關(guān)部門頻頻出臺(tái)優(yōu)惠政策，旨在幫助企業(yè)減輕負(fù)擔(dān)，為企業(yè)創(chuàng)造一流營商環(huán)境。