分析重點：垃圾處理PPP與政府購買服務
選題理由：
自2014年PPP開始推行以來，其與政府購買服務的關系就一直存在熱議與爭議，過多概念上的區分實際上對實操沒有太大的指導意義，因為嚴格按照各自的政策法規文件執行即可，區別自然蘊含其中。眾所周知，政府購買服務自誕生以來，逐漸呈現泛化趨勢，并成為地方政府債務的主要源頭，而PPP近年來逐漸完善，大有承繼與改良部分政府購買服務邊界的趨勢。尤其是垃圾處理領域，我們反復強調的455號文，應該將垃圾處理領域的項目全部劃歸在PPP下，堵死了政府購買的進出口。然而，事實果真如此嗎？筆者在操作垃圾處理項目時發現，各地面對垃圾處理項目，尤其是類似于本項目的單體純粹簡單的項目時，會更加傾向于采用政府購買服務的方式，那么采用政府購買服務是否可行？是否違規？這是本文想一探究竟的。
一、項目基本情況
項目名稱：中國某市餐廚垃圾專項治理PPP項目
所屬行業：市政工程->垃圾處理
項目總投資：9000萬元
所處階段：識別階段
回報機制：可行性缺口補助
合作期限：20年
運作方式：BOT
項目概況：本項目現在處于識別階段，屬于餐廚垃圾處理專項項目，與當地生活垃圾收運體系并列，即自成獨立體系，完成餐廚垃圾的收運、處理和終產物銷售。
二、提問
1、垃圾處理項目還能采用政府購買服務的方式嗎？
三、分析
1、455號文是特別法，應當優先遵循。
政府購買服務的政策法規依據是：關于印發《政府購買服務管理辦法（暫行）》的通知》（財綜[2014]96號），發布主體是財政部、民政部、工商總局；而455號文是指：關于《政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》（財建[2017]455號），發布主體是財政部、住房城鄉建設部、農業部、環境保護部。因此455號文與政府購買服務的政策依據屬于同一位階，按照特別法優于一般法的原則，455號文應當優先適用。換言之，垃圾處理項目全面實施PPP模式。
既然已經定論，那還有討論的必要嗎？
當然！從邏輯上講，是因為采用PPP模式能夠緩解地方政府債務危機、加強垃圾處理的社會效益和經濟效益，所以垃圾處理項目才會全面實施PPP模式。那么如果這個前提不存在，是否就不必適用PPP模式了呢？
2、不適用PPP，適用政府購買服務的情形
（1）邊界劃分
首先需要論證垃圾處理領域既是PPP的法定領域，也是政府購買服務的法定領域。
《政府購買服務管理辦法（暫行）》：
第十四條除法律法規另有規定外，下列服務應當納入政府購買服務指導性目錄：
（一）基本公共服務。公共教育、勞動就業、人才服務、社會保險、社會救助、養老服務、兒童福利服務、殘疾人服務、優撫安置、醫療衛生、人口和計劃生育、住房保障、公共文化、公共體育、公共安全、公共交通運輸、三農服務、環境治理、城市維護等領域適宜由社會力量承擔的服務事項。
（二）社會管理性服務。社區建設、社會組織建設與管理、社會工作服務、法律援助、扶貧濟困、防災救災、人民調解、社區矯正、流動人口管理、安置幫教、志愿服務運營管理、公共公益宣傳等領域適宜由社會力量承擔的服務事項。
（三）行業管理與協調性服務。行業職業資格和水平測試管理、行業規范、行業投訴等領域適宜由社會力量承擔的服務事項。
（四）技術性服務。科研和技術推廣、行業規劃、行業調查、行業統計分析、檢驗檢疫檢測、監測服務、會計審計服務等領域適宜由社會力量承擔的服務事項。
（五）政府履職所需輔助性事項。法律服務、課題研究、政策（立法）調研草擬論證、戰略和政策研究、綜合性規劃編制、標準評價指標制定、社會調查、會議經貿活動和展覽服務、監督檢查、評估、績效評價、工程服務、項目評審、財務審計、咨詢、技術業務培訓、信息化建設與管理、后勤管理等領域中適宜由社會力量承擔的服務事項。
（六）其他適宜由社會力量承擔的服務事項。
國家發展改革委關于印發《傳統基礎設施領域實施政府和社會資本合作項目工作導則》的通知（發改投資[2016]2231號）：
第二條適用范圍
按照國務院確定的部門職責分工，本導則適用于在能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業以及重大市政工程等傳統基礎設施領域采用PPP模式的項目。具體項目范圍參見《國家發展改革委關于切實做好傳統基礎設施領域政府和社會資本合作有關工作的通知》（發改投資〔2016〕1744號）。
根據上述文件內容，環保領域絕對是PPP與政府購買服務均可適用的方式，垃圾處理基本可以歸屬于環境治理，那么可以確定，垃圾處理有適用政府購買服務的基本資格。
（2）有錢任性
在滿足（1）的情況下，我們再看資金。如果從資金的角度看待PPP與政府購買服務，二者的區別主要在于付款節奏。簡言之，如果政府沒有充足的財政資金，需要社會資本參與，需要進行融資，需要在未來20年、30年的期間慢慢還款，那么政府決不能做政府購買服務，否則有變相融資之嫌；而如果政府本就有充足的財政儲備，或者要做的項目體量也小，政府足以承受，那么政府用自己的錢、買自己的服務、盡自己的責任、服務本地的百姓，定然無可厚非。難道說非要勉強做PPP，讓政府支出更多、讓項目拖延更久、讓百姓晚些享受好的生活環境？
（3）對癥下藥
PPP是國家近年來倡導和推廣的一種政企合作方式，本質上是將基礎設施與公共服務供給交由適格的社會資本。以期政府用更少的錢在短時間內辦更多的事、實現基礎設施與公共服務供給量與效率的提升、增加經濟效益和社會效益。PPP因為其時間長，在全生命周期內的價值絕對是大于其他方式，而且在全生命周期內是呈現近乎指數型增長的趨勢。即前期少，后期多；前期賠錢，后期賺錢。所以一個適合拿來做PPP的項目，一定是匹配長的生命周期、體量大到利潤高過因采用PPP而增加的成本。也就是說，如果垃圾處理項目不滿足這兩個條件，那么不適合采用PPP模式。這樣的原因有很多，就筆者接觸的項目而言，有單體項目利潤較低做PPP不夠經濟的、有環保壓力必須立竿見影出效果的、有處理規模無法縮小至延長到整個生命周期的等。
3、總結
經過分析，垃圾處理項目原則上應當適用455號文采取PPP模式，從合規風險的角度、審批難度上考量，也應當適用PPP模式。然而，如果地方政府有比PPP更經濟、更優質的選擇，不會增加政府負債、能實現預期效果，那么審慎評估也未嘗不可。
無他，物有所值而已。
至于爭論，留待PPP正式法律的出臺解決吧。
選題理由：
自2014年PPP開始推行以來，其與政府購買服務的關系就一直存在熱議與爭議，過多概念上的區分實際上對實操沒有太大的指導意義，因為嚴格按照各自的政策法規文件執行即可，區別自然蘊含其中。眾所周知，政府購買服務自誕生以來，逐漸呈現泛化趨勢，并成為地方政府債務的主要源頭，而PPP近年來逐漸完善，大有承繼與改良部分政府購買服務邊界的趨勢。尤其是垃圾處理領域，我們反復強調的455號文，應該將垃圾處理領域的項目全部劃歸在PPP下，堵死了政府購買的進出口。然而，事實果真如此嗎？筆者在操作垃圾處理項目時發現，各地面對垃圾處理項目，尤其是類似于本項目的單體純粹簡單的項目時，會更加傾向于采用政府購買服務的方式，那么采用政府購買服務是否可行？是否違規？這是本文想一探究竟的。
一、項目基本情況
項目名稱：中國某市餐廚垃圾專項治理PPP項目
所屬行業：市政工程->垃圾處理
項目總投資：9000萬元
所處階段：識別階段
回報機制：可行性缺口補助
合作期限：20年
運作方式：BOT
項目概況：本項目現在處于識別階段，屬于餐廚垃圾處理專項項目，與當地生活垃圾收運體系并列，即自成獨立體系，完成餐廚垃圾的收運、處理和終產物銷售。
二、提問
1、垃圾處理項目還能采用政府購買服務的方式嗎？
三、分析
1、455號文是特別法，應當優先遵循。
政府購買服務的政策法規依據是：關于印發《政府購買服務管理辦法（暫行）》的通知》（財綜[2014]96號），發布主體是財政部、民政部、工商總局；而455號文是指：關于《政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》（財建[2017]455號），發布主體是財政部、住房城鄉建設部、農業部、環境保護部。因此455號文與政府購買服務的政策依據屬于同一位階，按照特別法優于一般法的原則，455號文應當優先適用。換言之，垃圾處理項目全面實施PPP模式。
既然已經定論，那還有討論的必要嗎？
當然！從邏輯上講，是因為采用PPP模式能夠緩解地方政府債務危機、加強垃圾處理的社會效益和經濟效益，所以垃圾處理項目才會全面實施PPP模式。那么如果這個前提不存在，是否就不必適用PPP模式了呢？
2、不適用PPP，適用政府購買服務的情形
（1）邊界劃分
首先需要論證垃圾處理領域既是PPP的法定領域，也是政府購買服務的法定領域。
《政府購買服務管理辦法（暫行）》：
第十四條除法律法規另有規定外，下列服務應當納入政府購買服務指導性目錄：
（一）基本公共服務。公共教育、勞動就業、人才服務、社會保險、社會救助、養老服務、兒童福利服務、殘疾人服務、優撫安置、醫療衛生、人口和計劃生育、住房保障、公共文化、公共體育、公共安全、公共交通運輸、三農服務、環境治理、城市維護等領域適宜由社會力量承擔的服務事項。
（二）社會管理性服務。社區建設、社會組織建設與管理、社會工作服務、法律援助、扶貧濟困、防災救災、人民調解、社區矯正、流動人口管理、安置幫教、志愿服務運營管理、公共公益宣傳等領域適宜由社會力量承擔的服務事項。
（三）行業管理與協調性服務。行業職業資格和水平測試管理、行業規范、行業投訴等領域適宜由社會力量承擔的服務事項。
（四）技術性服務。科研和技術推廣、行業規劃、行業調查、行業統計分析、檢驗檢疫檢測、監測服務、會計審計服務等領域適宜由社會力量承擔的服務事項。
（五）政府履職所需輔助性事項。法律服務、課題研究、政策（立法）調研草擬論證、戰略和政策研究、綜合性規劃編制、標準評價指標制定、社會調查、會議經貿活動和展覽服務、監督檢查、評估、績效評價、工程服務、項目評審、財務審計、咨詢、技術業務培訓、信息化建設與管理、后勤管理等領域中適宜由社會力量承擔的服務事項。
（六）其他適宜由社會力量承擔的服務事項。
國家發展改革委關于印發《傳統基礎設施領域實施政府和社會資本合作項目工作導則》的通知（發改投資[2016]2231號）：
第二條適用范圍
按照國務院確定的部門職責分工，本導則適用于在能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業以及重大市政工程等傳統基礎設施領域采用PPP模式的項目。具體項目范圍參見《國家發展改革委關于切實做好傳統基礎設施領域政府和社會資本合作有關工作的通知》（發改投資〔2016〕1744號）。
根據上述文件內容，環保領域絕對是PPP與政府購買服務均可適用的方式，垃圾處理基本可以歸屬于環境治理，那么可以確定，垃圾處理有適用政府購買服務的基本資格。
（2）有錢任性
在滿足（1）的情況下，我們再看資金。如果從資金的角度看待PPP與政府購買服務，二者的區別主要在于付款節奏。簡言之，如果政府沒有充足的財政資金，需要社會資本參與，需要進行融資，需要在未來20年、30年的期間慢慢還款，那么政府決不能做政府購買服務，否則有變相融資之嫌；而如果政府本就有充足的財政儲備，或者要做的項目體量也小，政府足以承受，那么政府用自己的錢、買自己的服務、盡自己的責任、服務本地的百姓，定然無可厚非。難道說非要勉強做PPP，讓政府支出更多、讓項目拖延更久、讓百姓晚些享受好的生活環境？
（3）對癥下藥
PPP是國家近年來倡導和推廣的一種政企合作方式，本質上是將基礎設施與公共服務供給交由適格的社會資本。以期政府用更少的錢在短時間內辦更多的事、實現基礎設施與公共服務供給量與效率的提升、增加經濟效益和社會效益。PPP因為其時間長，在全生命周期內的價值絕對是大于其他方式，而且在全生命周期內是呈現近乎指數型增長的趨勢。即前期少，后期多；前期賠錢，后期賺錢。所以一個適合拿來做PPP的項目，一定是匹配長的生命周期、體量大到利潤高過因采用PPP而增加的成本。也就是說，如果垃圾處理項目不滿足這兩個條件，那么不適合采用PPP模式。這樣的原因有很多，就筆者接觸的項目而言，有單體項目利潤較低做PPP不夠經濟的、有環保壓力必須立竿見影出效果的、有處理規模無法縮小至延長到整個生命周期的等。
3、總結
經過分析，垃圾處理項目原則上應當適用455號文采取PPP模式，從合規風險的角度、審批難度上考量，也應當適用PPP模式。然而，如果地方政府有比PPP更經濟、更優質的選擇，不會增加政府負債、能實現預期效果，那么審慎評估也未嘗不可。
無他，物有所值而已。
至于爭論，留待PPP正式法律的出臺解決吧。
