2017年，中國環境保護產業協會對我國城市生活垃圾焚燒發電廠建設、運營、管理基本情況及存在的問題進行了調研，并結合不同企業和地域分布、不同技術路線和爐型、不同規模、不同建設時段建設運行的典型焚燒廠進行了案例調研，主要情況如下：
一、城市生活垃圾焚燒發電廠的基本情況
（一）焚燒發電是我國城市生活垃圾處理的主導發展方向。
近年來，我國城市生活垃圾在處理方式上呈現出焚燒發電比例逐年提高，填埋比例逐年下降的趨勢，焚燒發電正快速成為生活垃圾處理的主導方向。從2011年到2015年期間，城市生活垃圾焚燒發電廠從109座增長到205座，處理能力從2600萬噸增長到6170萬噸，焚燒處理垃圾比例從19.86%增長到34.25%，處理能力在2011年的基礎上提高2.37倍。按“十三五”規劃，到2020年底，大多數直轄市、計劃單列市和省會城市（建成區）要實現原生垃圾“零填埋”，設市城市生活垃圾焚燒處理能力占無害化處理總能力的50%以上，其中東部地區達到60%以上。
（二）爐排爐是焚燒發電的主導技術路線和發展方向。
在焚燒發電技術中，以爐排爐型焚燒爐為主，其次為流化床型焚燒爐。在爐排爐的使用過程中，燃燒較為充分，系統運行較為穩定，無需添加煤或其他輔助燃料，產生的飛灰相對較少。單臺焚燒爐的容量相對較大，無需對垃圾進行預處理。通過爐排的機械運用，使爐內垃圾實現穩定、完全燃燒。循環流化床爐的燃燒速度相對較快，且爐內無機械運動部件，使用壽命相對較長。但是，循環流化床爐對進爐垃圾的粒度（＜50mm）和熱值有要求，若垃圾顆粒過大或熱值不均勻，加之連續投料對爐膛溫度的影響，難以實現穩定燃燒；在不添加輔助燃料的情況下，爐膛溫度波動大，CO排放達標較難。此外，對于循環流化床爐，垃圾在爐內沸騰的狀態也全部依靠大風量高壓的空氣，存在著電耗大、生產灰量大的問題，為后端煙氣凈化造成一定負擔。從國際經驗看，循環流化床爐更適合于焚燒垃圾衍生燃料。
對2015-2017年新投運的79個垃圾焚燒處理項目進行統計，其中有13座生活垃圾焚燒發電廠采用循環流化床工藝，66座生活垃圾焚燒發電廠采用爐排爐工藝，流化床占16.5%。由此可見，爐排爐是焚燒爐的主流工藝和發展方向。《城市生活垃圾處理及污染防治技術政策》（建城[2000]120號）也明確提出，垃圾焚燒目前宜采用以爐排爐為基礎的成熟技術，審慎采用其它爐型的焚燒爐，禁止使用不能達到控制標準的焚燒爐。
（三）垃圾焚燒發電技術裝備水平高、行業集中度高、區域聚集度高、企業平均規模大。
我國垃圾焚燒技術發展較晚，但發展速度快。國內一批代表性企業如重慶三峰、光大國際、浙江偉明、中國天楹等企業在爐排爐關鍵技術爐排設計、制造、安裝等方面經過引進消化吸收已實現國產化并達到國際先進水平。煙氣后處理技術裝備方面，我國環保企業也達到國際同期水平。調研表明，2011年以后新建投運的以爐排爐為主的垃圾焚燒發電廠可以達到GB18485-2014的排放要求，而早期建設的中小型垃圾焚燒發電廠及多數循環流化床爐焚燒發電廠存在較大的環境風險。
目前，國內有100多家企業對城市生活垃圾焚燒發電廠進行投資。按照建成規模統計，5家以上企業投資的垃圾焚燒總噸位數在1萬噸以上；按投運和在建項目統計，建設運營規模超萬噸的企業近15家。據不完全統計，垃圾焚燒總噸位數排名前十位的企業占比達60%以上。
垃圾焚燒發電廠主要分布在經濟發達的沿海地區和華北地區。浙江、江蘇、廣東、山東、福建等省垃圾焚燒發電企業數量位居前列。中部省份中，安徽、河南、河北、湖北、湖南、江西等省發展垃圾焚燒發電的勢頭較為強勁。西部省份中，青海、西藏僅有1家垃圾焚燒發電企業或在建項目。
（四）建設運營模式以BOT為主，盈利水平穩定。
垃圾焚燒行業是環保產業中商業模式最清晰的子行業，垃圾焚燒運營公司和政府簽訂BOT或BOO協議，負責項目的投資、建設和運營，項目收入主要來源于政府垃圾處置費補貼和上網電費。從收入端來看，垃圾焚燒運營不僅從政府處獲取補貼，還可以通過銷售電力獲得收入，盈利保障力度較大。按照建設標準規定，新建爐排爐焚燒廠主體設備全部國產化的投資估算不高于40萬元/（t/d）。從調研結果看，爐排爐焚燒發電廠的實際投資建設費用在40-73萬元/（t/d）之間，循環流化床爐焚燒發電廠的實際投資建設費用在23-37萬元/（t/d）之間。
政府垃圾處置費的補貼與處理規模、生活垃圾焚燒發電廠投資、運營的邊界條件（如是否包括飛灰、滲濾液處理以及飛灰處理要求）等因素有關。一般情況下，政府垃圾補貼費為60-100元/噸。從調研的結果來看，處理規模較大、飛灰、滲濾液處理不包括或部分包括的生活垃圾焚燒發電廠補貼較低，在35-60元/噸之間，規模較小、飛灰、滲濾液處理要求較高的生活垃圾焚燒發電廠，基本在70元/噸以上。
按照發改價格[2012]801號文規定，每噸入廠生活垃圾折算上網電量暫定為280千瓦時，執行全國統一垃圾發電標桿電價0.65元/千瓦時。根據調研反饋的結果，生活垃圾焚燒發電廠噸垃圾上網發電量平均在280千瓦左右，單爐規模較小的焚燒發電廠在200-250千瓦時，單爐規模較大的生活垃圾焚燒發電廠可以達到350千瓦時，大部分電廠都能拿到0.65元/千瓦時的補貼價格，但也有少數幾家電廠的補貼價格在0.4-0.6元/千瓦時之間。
此外，不同電廠間的垃圾處理成本受投資運營年限、折舊、規模、運行負荷、人力管理成本、單位投資額、飛灰處理方式、滲濾液處理方式等因素影響存在明顯差別，準確的成本核算是一個比較復雜的問題，如調研案例中南方某發達城市1200噸/天規模的爐排爐電廠，每年凈收益約為4637萬元。對于爐排爐生活垃圾焚燒發電廠，大多數電廠的處理總成本為200-250元/噸。總體來看，多數運行正常的垃圾焚燒發電廠具有較為穩定的盈利水平。
二、城市生活垃圾焚燒發電廠的存在問題及原因分析
（一）垃圾焚燒發電行業違法、超標現象普遍，刺激放大了“鄰避效應”。
垃圾焚燒發電行業居民投訴頻繁，環境違法率高。尤其是循環流化床焚燒發電廠，超標排放問題更加突出，超標排放現場更加普遍。由此，進一步刺激放大了“鄰避效應”，造成多地多個生活垃圾焚燒發電項目已停建或緩建。
在用企業存在一氧化碳、二氧化硫、顆粒物、氮氧化物和二噁英等大氣污染物超標排放的行為，多家企業還存在非法處置飛灰、未按規定進行飛灰處理處置等固廢（危廢）管理不規范的環境違法行為。違法和超標排放的原因主要有以下幾點：
一是技術工藝先天不足。如循環流化床焚燒發電廠，由于生活垃圾的尺寸以及熱值特性不均勻，特別是在添加煤量減少的情況下，很難在流化床的爐膛中實現穩定燃燒，具體表現為流化床焚燒發電廠焚燒煙氣不達標現象較多。
二是環保行政主管部門監管能力有限，市縣級環保部門難以承擔日常監管職責。此外，在監測能力上，省級環境監測部門普遍不具備二噁英監測能力，致使監督性監測的相關要求難落實。
三是不按標準規定運行維護煙氣處理系統。根據調研結果反饋，部分電廠認為部分地區垃圾處理費補貼和上網電價補貼不到位，從而降低石灰、活性炭等物料的投加量。
四是電廠本身日常運行管理能力不足。一些公司重視拿項目，不重視生活垃圾焚燒發電廠的運行管理。垃圾焚燒發電廠專業技術人員不足、造成日常運行維護不到位。
此外，生活垃圾焚燒發電廠飛灰處理標準要求高、而處理能力不足、監管不到位等也是造成生活垃圾焚燒發電廠違法、超標多的重要原因。
（二）生活垃圾焚燒發電發展快，人力資源、管理能力存在不足。
目前，我國生活垃圾焚燒發電項目處于快速發展階段，各類企業、各路資金蜂擁而入。一些企業資金、實力不足，為追求利益，建設、運行偷工減料；一些企業缺少生活垃圾焚燒發電廠運行管理經驗與能力；一些企業注重拿項目、盲目圈地，不注重生活垃圾焚燒發電廠運營管理，技術人員、管理能力都明顯不足；這些企業運行的生活垃圾焚燒發電廠往往運行水平不高、超標排放就會常常發生。
（三）生活垃圾焚燒發電廠的監管不到位。
生活垃圾焚燒發電廠主管部門是住建部門（地方城市多為環衛部門），生活垃圾主管部門有駐廠監管代表，主要監管進廠生活垃圾量，受專業技術人員、資金以及設備等因素限制，很難對生活垃圾焚燒廠的環保排放實現有效監管。目前，大多數生活垃圾焚燒發電廠實際運行主要靠“自律”，一些缺乏社會責任的企業往往會不嚴格遵守國家有關標準與要求。
三、針對問題提出的措施建議
（一）加強對垃圾焚燒發電企業污染物排放的監管。
建議各地加強監管執法，倒逼企業強化環保主體責任，提高精細化管理水平，嚴格控制污染物的排放。加大數據監測和監管頻次和力度，對違法超標行為進行曝光，并給予嚴厲處罰。
（二）加大對規模較小、未達額定規模的生活垃圾焚燒發電廠的環保監管。
這類焚燒廠單位成本較高、收益較低，建議給予重點關注，加大監管頻次，對于違約情況加大處罰力度。對于中標企業惡意違約或不能履約的情況，依照特許經營合同或相關法律法規，給予嚴厲的經濟懲罰或行政處罰，必要時終止特許經營合同。
（三）嚴格執行國家垃圾焚燒發電廠工程建設和污染物控制的標準要求。
重點支持大中型爐排爐焚燒發電廠的建設，對現有不能實現連續穩定達標排放、早期建設的中小型焚燒發電廠和循環流化床焚燒發電廠進行限期整改，對改造后仍無望達標的建議關停。
（四）加快完善垃圾焚燒發電企業在線監控體系。
盡早實現對垃圾焚燒發電企業的全覆蓋，監控數據直接與國家污染源監控平臺聯網。將爐膛溫度、CO濃度等要素納入重點監控范圍，當爐膛溫度低于850度和CO濃度超標時，要求企業對二噁英指標開展自行監測，自證守法。
（五）加強垃圾焚燒發電企業污染排放信息公開。
建議各級環保部門形成聯動機制，建立垃圾焚燒發電企業信息公開的工作程序和工作機制，搭建統一的垃圾焚燒發電企業污染排放信息發布平臺，規范信息發布內容，確保發布信息準確、及時。
（六）積極探索開展第三方績效評價。
給予專項資金支持，制定垃圾焚燒企業運行和環保績效評價標準，定期組織第三方績效評價，并將評價結果向社會公開，以此督促企業誠信守法。
一、城市生活垃圾焚燒發電廠的基本情況
（一）焚燒發電是我國城市生活垃圾處理的主導發展方向。
近年來，我國城市生活垃圾在處理方式上呈現出焚燒發電比例逐年提高，填埋比例逐年下降的趨勢，焚燒發電正快速成為生活垃圾處理的主導方向。從2011年到2015年期間，城市生活垃圾焚燒發電廠從109座增長到205座，處理能力從2600萬噸增長到6170萬噸，焚燒處理垃圾比例從19.86%增長到34.25%，處理能力在2011年的基礎上提高2.37倍。按“十三五”規劃，到2020年底，大多數直轄市、計劃單列市和省會城市（建成區）要實現原生垃圾“零填埋”，設市城市生活垃圾焚燒處理能力占無害化處理總能力的50%以上，其中東部地區達到60%以上。
（二）爐排爐是焚燒發電的主導技術路線和發展方向。
在焚燒發電技術中，以爐排爐型焚燒爐為主，其次為流化床型焚燒爐。在爐排爐的使用過程中，燃燒較為充分，系統運行較為穩定，無需添加煤或其他輔助燃料，產生的飛灰相對較少。單臺焚燒爐的容量相對較大，無需對垃圾進行預處理。通過爐排的機械運用，使爐內垃圾實現穩定、完全燃燒。循環流化床爐的燃燒速度相對較快，且爐內無機械運動部件，使用壽命相對較長。但是，循環流化床爐對進爐垃圾的粒度（＜50mm）和熱值有要求，若垃圾顆粒過大或熱值不均勻，加之連續投料對爐膛溫度的影響，難以實現穩定燃燒；在不添加輔助燃料的情況下，爐膛溫度波動大，CO排放達標較難。此外，對于循環流化床爐，垃圾在爐內沸騰的狀態也全部依靠大風量高壓的空氣，存在著電耗大、生產灰量大的問題，為后端煙氣凈化造成一定負擔。從國際經驗看，循環流化床爐更適合于焚燒垃圾衍生燃料。
對2015-2017年新投運的79個垃圾焚燒處理項目進行統計，其中有13座生活垃圾焚燒發電廠采用循環流化床工藝，66座生活垃圾焚燒發電廠采用爐排爐工藝，流化床占16.5%。由此可見，爐排爐是焚燒爐的主流工藝和發展方向。《城市生活垃圾處理及污染防治技術政策》（建城[2000]120號）也明確提出，垃圾焚燒目前宜采用以爐排爐為基礎的成熟技術，審慎采用其它爐型的焚燒爐，禁止使用不能達到控制標準的焚燒爐。
（三）垃圾焚燒發電技術裝備水平高、行業集中度高、區域聚集度高、企業平均規模大。
我國垃圾焚燒技術發展較晚，但發展速度快。國內一批代表性企業如重慶三峰、光大國際、浙江偉明、中國天楹等企業在爐排爐關鍵技術爐排設計、制造、安裝等方面經過引進消化吸收已實現國產化并達到國際先進水平。煙氣后處理技術裝備方面，我國環保企業也達到國際同期水平。調研表明，2011年以后新建投運的以爐排爐為主的垃圾焚燒發電廠可以達到GB18485-2014的排放要求，而早期建設的中小型垃圾焚燒發電廠及多數循環流化床爐焚燒發電廠存在較大的環境風險。
目前，國內有100多家企業對城市生活垃圾焚燒發電廠進行投資。按照建成規模統計，5家以上企業投資的垃圾焚燒總噸位數在1萬噸以上；按投運和在建項目統計，建設運營規模超萬噸的企業近15家。據不完全統計，垃圾焚燒總噸位數排名前十位的企業占比達60%以上。
垃圾焚燒發電廠主要分布在經濟發達的沿海地區和華北地區。浙江、江蘇、廣東、山東、福建等省垃圾焚燒發電企業數量位居前列。中部省份中，安徽、河南、河北、湖北、湖南、江西等省發展垃圾焚燒發電的勢頭較為強勁。西部省份中，青海、西藏僅有1家垃圾焚燒發電企業或在建項目。
（四）建設運營模式以BOT為主，盈利水平穩定。
垃圾焚燒行業是環保產業中商業模式最清晰的子行業，垃圾焚燒運營公司和政府簽訂BOT或BOO協議，負責項目的投資、建設和運營，項目收入主要來源于政府垃圾處置費補貼和上網電費。從收入端來看，垃圾焚燒運營不僅從政府處獲取補貼，還可以通過銷售電力獲得收入，盈利保障力度較大。按照建設標準規定，新建爐排爐焚燒廠主體設備全部國產化的投資估算不高于40萬元/（t/d）。從調研結果看，爐排爐焚燒發電廠的實際投資建設費用在40-73萬元/（t/d）之間，循環流化床爐焚燒發電廠的實際投資建設費用在23-37萬元/（t/d）之間。
政府垃圾處置費的補貼與處理規模、生活垃圾焚燒發電廠投資、運營的邊界條件（如是否包括飛灰、滲濾液處理以及飛灰處理要求）等因素有關。一般情況下，政府垃圾補貼費為60-100元/噸。從調研的結果來看，處理規模較大、飛灰、滲濾液處理不包括或部分包括的生活垃圾焚燒發電廠補貼較低，在35-60元/噸之間，規模較小、飛灰、滲濾液處理要求較高的生活垃圾焚燒發電廠，基本在70元/噸以上。
按照發改價格[2012]801號文規定，每噸入廠生活垃圾折算上網電量暫定為280千瓦時，執行全國統一垃圾發電標桿電價0.65元/千瓦時。根據調研反饋的結果，生活垃圾焚燒發電廠噸垃圾上網發電量平均在280千瓦左右，單爐規模較小的焚燒發電廠在200-250千瓦時，單爐規模較大的生活垃圾焚燒發電廠可以達到350千瓦時，大部分電廠都能拿到0.65元/千瓦時的補貼價格，但也有少數幾家電廠的補貼價格在0.4-0.6元/千瓦時之間。
此外，不同電廠間的垃圾處理成本受投資運營年限、折舊、規模、運行負荷、人力管理成本、單位投資額、飛灰處理方式、滲濾液處理方式等因素影響存在明顯差別，準確的成本核算是一個比較復雜的問題，如調研案例中南方某發達城市1200噸/天規模的爐排爐電廠，每年凈收益約為4637萬元。對于爐排爐生活垃圾焚燒發電廠，大多數電廠的處理總成本為200-250元/噸。總體來看，多數運行正常的垃圾焚燒發電廠具有較為穩定的盈利水平。
二、城市生活垃圾焚燒發電廠的存在問題及原因分析
（一）垃圾焚燒發電行業違法、超標現象普遍，刺激放大了“鄰避效應”。
垃圾焚燒發電行業居民投訴頻繁，環境違法率高。尤其是循環流化床焚燒發電廠，超標排放問題更加突出，超標排放現場更加普遍。由此，進一步刺激放大了“鄰避效應”，造成多地多個生活垃圾焚燒發電項目已停建或緩建。
在用企業存在一氧化碳、二氧化硫、顆粒物、氮氧化物和二噁英等大氣污染物超標排放的行為，多家企業還存在非法處置飛灰、未按規定進行飛灰處理處置等固廢（危廢）管理不規范的環境違法行為。違法和超標排放的原因主要有以下幾點：
一是技術工藝先天不足。如循環流化床焚燒發電廠，由于生活垃圾的尺寸以及熱值特性不均勻，特別是在添加煤量減少的情況下，很難在流化床的爐膛中實現穩定燃燒，具體表現為流化床焚燒發電廠焚燒煙氣不達標現象較多。
二是環保行政主管部門監管能力有限，市縣級環保部門難以承擔日常監管職責。此外，在監測能力上，省級環境監測部門普遍不具備二噁英監測能力，致使監督性監測的相關要求難落實。
三是不按標準規定運行維護煙氣處理系統。根據調研結果反饋，部分電廠認為部分地區垃圾處理費補貼和上網電價補貼不到位，從而降低石灰、活性炭等物料的投加量。
四是電廠本身日常運行管理能力不足。一些公司重視拿項目，不重視生活垃圾焚燒發電廠的運行管理。垃圾焚燒發電廠專業技術人員不足、造成日常運行維護不到位。
此外，生活垃圾焚燒發電廠飛灰處理標準要求高、而處理能力不足、監管不到位等也是造成生活垃圾焚燒發電廠違法、超標多的重要原因。
（二）生活垃圾焚燒發電發展快，人力資源、管理能力存在不足。
目前，我國生活垃圾焚燒發電項目處于快速發展階段，各類企業、各路資金蜂擁而入。一些企業資金、實力不足，為追求利益，建設、運行偷工減料；一些企業缺少生活垃圾焚燒發電廠運行管理經驗與能力；一些企業注重拿項目、盲目圈地，不注重生活垃圾焚燒發電廠運營管理，技術人員、管理能力都明顯不足；這些企業運行的生活垃圾焚燒發電廠往往運行水平不高、超標排放就會常常發生。
（三）生活垃圾焚燒發電廠的監管不到位。
生活垃圾焚燒發電廠主管部門是住建部門（地方城市多為環衛部門），生活垃圾主管部門有駐廠監管代表，主要監管進廠生活垃圾量，受專業技術人員、資金以及設備等因素限制，很難對生活垃圾焚燒廠的環保排放實現有效監管。目前，大多數生活垃圾焚燒發電廠實際運行主要靠“自律”，一些缺乏社會責任的企業往往會不嚴格遵守國家有關標準與要求。
三、針對問題提出的措施建議
（一）加強對垃圾焚燒發電企業污染物排放的監管。
建議各地加強監管執法，倒逼企業強化環保主體責任，提高精細化管理水平，嚴格控制污染物的排放。加大數據監測和監管頻次和力度，對違法超標行為進行曝光，并給予嚴厲處罰。
（二）加大對規模較小、未達額定規模的生活垃圾焚燒發電廠的環保監管。
這類焚燒廠單位成本較高、收益較低，建議給予重點關注，加大監管頻次，對于違約情況加大處罰力度。對于中標企業惡意違約或不能履約的情況，依照特許經營合同或相關法律法規，給予嚴厲的經濟懲罰或行政處罰，必要時終止特許經營合同。
（三）嚴格執行國家垃圾焚燒發電廠工程建設和污染物控制的標準要求。
重點支持大中型爐排爐焚燒發電廠的建設，對現有不能實現連續穩定達標排放、早期建設的中小型焚燒發電廠和循環流化床焚燒發電廠進行限期整改，對改造后仍無望達標的建議關停。
（四）加快完善垃圾焚燒發電企業在線監控體系。
盡早實現對垃圾焚燒發電企業的全覆蓋，監控數據直接與國家污染源監控平臺聯網。將爐膛溫度、CO濃度等要素納入重點監控范圍，當爐膛溫度低于850度和CO濃度超標時，要求企業對二噁英指標開展自行監測，自證守法。
（五）加強垃圾焚燒發電企業污染排放信息公開。
建議各級環保部門形成聯動機制，建立垃圾焚燒發電企業信息公開的工作程序和工作機制，搭建統一的垃圾焚燒發電企業污染排放信息發布平臺，規范信息發布內容，確保發布信息準確、及時。
（六）積極探索開展第三方績效評價。
給予專項資金支持，制定垃圾焚燒企業運行和環保績效評價標準，定期組織第三方績效評價，并將評價結果向社會公開，以此督促企業誠信守法。
