根據長江上游地區300 余座鄉鎮污水處理設施調研情況，總結鄉鎮污水處理設施建設存在完建設施未能及時投入運行、運行效率普遍偏低、運行維護及管理薄弱等問題，分析原因，并針對性地提出了加快鄉鎮污水處理設施建設、推進管網項目、提升污水收集率、加強運行及維護管理、落實運行維護費用、推動提標改造工作等對策建議。
前 言
隨著我國經濟社會的快速發展，城鎮污水處理設施建設速度日益加快，逐步由城市和縣城向鄉鎮地區覆蓋。特別是在《三峽及其上游水污染防治規劃》《重點流域水污染防治規劃》等一系列專項規劃實施以及各級地方政府部門推動下，“十二五”期間我國建成了一大批鄉鎮污水處理設施，逐步改變鄉鎮人口集中區生活污水直排的現狀，改善了鄉鎮居民的生活環境。“十三五”期間，進一步加大了鄉鎮污水處理設施建設力度，明確提出到2020 年全國所有重點鎮具備污水收集處理能力。2017 年初，湖北省等地出臺文件加快推進全省范圍鄉鎮污水處理設施全面覆蓋工作，鄉鎮污水處理設施建設步伐進一步加快。但是鄉鎮與城市地區相比具有經濟發展較慢、基礎設施配套不完善、設施規模較小、運營經費沒有保障等特點，因此，鄉鎮污水處理設施建設運營管理過程中不能套用城市和縣城污水處理建設運營經驗。
文章通過對長江上游地區鄉鎮污水處理設施建設、投入運行以及運營管理情況等方面開展實地調研，發現一些具有普遍性的實際問題，并針對性地提出了一些對策建議。
鄉鎮污水處理設施建設概況
長江上游地區實地調研鄉鎮污水處理設施約300 余座，建設情況呈現出以下幾個特點：第一，處理規模較小，85%的設施處理規模在2000 噸/天以下;第二，設計工藝多樣，涵蓋氧化溝、AA/O、CASS、人工快滲、人工濕地、接觸氧化法、MBR、BAF、SBR 等;第三，絕大多數設施出水水質執行一級B 標;第四，政府主導為主，主要是政府專項資金投資建設，部分采取PPP 模式籌建，并主要隸屬于環保、建委、水利、市政、鄉鎮政府等政府部門。
鄉鎮污水處理設施存在的問題及原因分析
1 部分完建設施未能及時投入運行
調研設施中約90 余座建成后未投入運行，主要原因包括完建未能達到驗收標準，未及時組織驗收、工藝改造施工、管網不配套、廠區及管網水毀后維修等方面，其中處理工藝升級改造施工和管網建設不完善是主要原因。完建設施投入運行不及時，一方面造成了投資浪費，另外一方面使設施環境效益不能得以及時發揮。
2 運行效率普遍偏低
鄉鎮生活污水處理設施普遍存在運行負荷偏低、運行效率不高的問題，平均運行負荷低于60%，大量的處理能力被閑置，環境效益難以充分發揮。
一是管網配套建設不健全。鄉鎮生活污水處理設施管網建設不配套的問題是本次調查反映最為普遍的問題，包括管網覆蓋度不夠、二三級管網不健全、管網老化損毀等多個方面。由于鄉鎮生活污水處理設施建設項目多僅含主干管工程，二三級管網建設以及其他管網建設項目一般晚于鄉鎮生活污水處理設施建設，建設順序與時間不匹配。部分集鎮地形地貌復雜，集鎮和場鎮多依路傍水而建，缺乏規劃統籌，建筑密度往往很大，生活污水收集難度大。管網項目投入不足也是造成管網配套建設不健全的原因之一。合流制和混合制的鄉鎮，每年雨季(6—9 月)對污水處理設施的沖擊較大，甚至導致系統癱瘓;部分鄉鎮居民小區未設置生化池或化糞池，運行時易致管網和設備堵塞，影響污水處理設施運行效率。
二是設計規模不合理。一些鄉鎮生活污水處理設施設計過程中參照城市標準選取設計用水指標，人均水量指標選取值偏高，造成設計規模偏大。另外，對于集鎮和場鎮人口預測過高，不符合實際情況。部分鄉鎮污水處理廠設計過程考慮一定的人口自然增長，隨著庫區城鎮化進程快速推進，偏遠鄉鎮人口加速向縣城、城市和中心集鎮轉移，其人口逐步減少，而規劃設計對此考慮不周，導致污水處理設施建成后來水量不足，污水處理設施運行負荷率偏低。
三是設計水質和工藝選擇不合理。設計水質不合理主要體現在設計進水水質時未考慮當地的特殊情況。部分鄉鎮榨菜、養殖等特色產業產生的一些廢水也進入鄉鎮生活污水處理設施，設計時未充分考慮，影響運行。工藝選擇不合理主要由于部分設計院對其熟悉、了解的工藝有一定的偏好，在進行污水處理設施設計時，以偏好為主，不考慮實際情況，導致一些鄉鎮生活污水處理設施建成運行后不久便停工改造，影響鄉鎮生活污水處理設施正常運行。以人工快滲工藝為例，通過調查，大部分人工快滲工藝屬于早期的工藝流程，適合處理進水懸浮物較低的河道水和低濃度生活污水，并不適合處理以鄉鎮直排污水為主的進水，前處理工藝單元的缺陷以及快滲池運行管理的不規范，造成人工快滲池的堵塞，系統處理能力不能達到設計要求。
3 運行維護及管理存在薄弱環節
運行經費保障不足。各鄉鎮污水處理運行維護費用主要依靠征收的污水處理費，不足部分由區縣財政“兜底”，缺乏穩定的財政投入渠道。從調查情況看，一是鄉鎮污水處理費征收標準低、成本高，無法起到補貼污水處理廠運行的目的;二是鄉鎮自備水源較多，并且沒有納入計量，污水處理費難以征收到位;三是部分污水處理廠進水量不足導致污水處理費征收不足，加之地方財力有限，無法完全“兜底”，多種因素作用下導致運行維護經費普遍不足，污水處理廠欠缺穩定的運行資金保障。
信息化、智能化水平建設不足。根據2003 年7 月1 日起頒布實施的《城鎮污水處理廠污染物排放標準》(GB18918—2002)要求，在城鎮污水處理廠排放口應設污水水量自動計量裝置、自動比例采樣裝置，pH、水溫、COD 等主要水質指標應安裝在線監測裝置。據調查，已投入運行的鄉鎮生活污水處理設施安裝在線監測設備的極少。
缺乏專業技術人員，專業化運行程度低。管理水平有限，除第三方專業化運行單位負責的污水處理設施、重點鎮和部分建制鎮污水處理設施外，其余污水處理設施未聘請專業人員，只是從所在地常住人口中聘用，管理人員未進行系統培訓，缺乏管理經驗，多數人員未持證上崗。
完善鄉鎮污水處理設施的對策建議
1 進一步加強領導、落實責任，加快鄉鎮污水處理設施建設
建議地方各級政府進一步高度重視鄉鎮生活污水處理設施建設工作，明確任務及時間要求，落實責任，加強監督管理，加快推進鄉鎮生活污水處理設施建設。針對建成未投入運行的鄉鎮污水處理設施，根據不同情況，因地制宜，加快配套管網工程建設、工程竣工驗收和設施移交工作，爭取早日發揮效益。同時，鄉鎮生活污水處理設施建設過程中應加強項目實施管理協調工作，避免出現征地困難、自籌資金難到位等問題，項目建設相關方面應加強協調合作，盡快推進項目建成投產，發揮效益。
2 加快推進管網項目建設，提升污水收集率
建議因地制宜，加快推進管網項目規劃建設，落實責任，針對問題規劃項目，盡快落實。進一步加大鄉鎮污水處理設施配套管網項目投入。對于主干管尚未覆蓋的鄉鎮，首先解決主干管建設問題，其次安排鄉鎮二三級管網建設。針對運行效率較低的鄉鎮污水處理設施在完善現有二三級管網的基礎上，可考慮將周邊大型農村居民點一并接入。新建鄉鎮處理設施宜先開展管網建設工作或同步開展管網建設工作，保障新建鄉鎮生活污水處理設施建成后能快速發揮效益。新建鄉鎮污水處理設施應充分考慮到集鎮居民區缺少化糞池等一級處理單元問題，尤其管網與廠區工藝設計時應予以充分考慮。
3 進一步加強運行及維護管理
鼓勵市場化運作，提高污水處理設施運行水平。隨著我國政府采購公共服務力度不斷加大，建議逐步實現鄉鎮污水處理設施市場化改革，由目前的地方環保部門全權管理運行模式(事業單位制管理模式)逐步向更為經濟、合理的市場化運作(BOT、BT、TOT 等模式)轉變。積極推行政府購買環保服務，以取得可量化的水環境治理效果為基礎，大力推行綜合環境服務和合同環境服務，以縣(區)為單元，將鄉鎮污水處理設施打捆，委托第三方專業化運行單位進行運行維護管理。
污水處理設施運行維護管理單位對污水處理設施及管網系統的運行和養護狀況負責，隨時關注出水流量和水質;每月定時檢查一次窨井，發現污水處理系統有淤泥堆積堵塞、(人工)濕地水生植物凋謝、管網和窨井蓋破損、處理池開裂滲漏、出水流量和水質不正常等現象時，應立即反饋信息，并及時聯系疏通和修復。
進一步加強在線監測系統建設，建立定期反饋機制。建議進一步加強鄉鎮生活污水處理設施信息化、智能化建設，提高鄉鎮生活污水處理設施監督管理水平，同時對實施例行監測的污水處理設施，各級主管部門應強化監督管理，建立定期反饋機制，定期將鄉鎮生活污水處理設施運行狀況及出水水質監測情況上報相關主管部門。
4 落實運行維護的費用
積極呼吁國家中央財政補助資金逐步從“補建設”向“補運行”，“前補助”向“后獎勵”轉變，制定鄉鎮生活污水處理設施運行補助管理辦法，建立中央財政關于鄉鎮污水處理設施運營補助的體制機制。
保證地方財政對污水處理設施運行維護的持續投入。通過依法征收污水處理費和適當的財政補貼，制定并推進污水處理設施運行管理各項政策嚴格落實。如稅務部門要按國家有關規定對城鎮污水處理項目減免所得稅，電力部門要對污水處理項目用電實行優惠電價等，保證鄉鎮生活污水處理設施的正常穩定運行。
積極引入社會資本對污水處理設施運行維護投入，鼓勵社會資本建立水環境保護基金。重點支持水污染防治領域污水處理設施項目運行維護，各地應充分發揮價格杠桿作用，合理制定和調整污水處理收費標準，形成合理預期，吸引更多社會資本通過特許經營、政府購買服務、股權合作等方式，積極參與污水處理設施的投資建設和運營服務，提高污水處理能力和運營效率。
5 推動提標改造工作
2015 年國務院印發的《水污染防治行動計劃》中提出敏感區域(重點湖泊、重點水庫、近岸海域匯水區域)城鎮污水處理設施應于2017 年底前全面達到一級A排放標準。目前，絕大多數鄉鎮生活污水處理設施按照一級B 排放標準設計與建設，與國家環保政策導向不符。建議根據集鎮和場鎮所在位置及污水處理設施尾水受納水體水域功能要求，按照重點鎮、建制鎮、鄉鎮、場鎮的順序逐步開展現有鄉鎮生活污水處理設施提標改造工作，新建鄉鎮生活污水處理設施按照一級A 排放標準設計建設。
結 語
《城鄉建設統計公報》顯示截至2016 年底我國約有1.95 億鄉鎮人口，年產生生活污水約5.7 億立方米，鄉鎮污水處理設施建設任務依舊繁重。各單位在積極推進鄉鎮生活污水治理工作中，應總結之前建設與運營管理中存在的問題，予以重視，避免再次出現資金浪費、效率低下等問題。
前 言
隨著我國經濟社會的快速發展，城鎮污水處理設施建設速度日益加快，逐步由城市和縣城向鄉鎮地區覆蓋。特別是在《三峽及其上游水污染防治規劃》《重點流域水污染防治規劃》等一系列專項規劃實施以及各級地方政府部門推動下，“十二五”期間我國建成了一大批鄉鎮污水處理設施，逐步改變鄉鎮人口集中區生活污水直排的現狀，改善了鄉鎮居民的生活環境。“十三五”期間，進一步加大了鄉鎮污水處理設施建設力度，明確提出到2020 年全國所有重點鎮具備污水收集處理能力。2017 年初，湖北省等地出臺文件加快推進全省范圍鄉鎮污水處理設施全面覆蓋工作，鄉鎮污水處理設施建設步伐進一步加快。但是鄉鎮與城市地區相比具有經濟發展較慢、基礎設施配套不完善、設施規模較小、運營經費沒有保障等特點，因此，鄉鎮污水處理設施建設運營管理過程中不能套用城市和縣城污水處理建設運營經驗。
文章通過對長江上游地區鄉鎮污水處理設施建設、投入運行以及運營管理情況等方面開展實地調研，發現一些具有普遍性的實際問題，并針對性地提出了一些對策建議。
鄉鎮污水處理設施建設概況
長江上游地區實地調研鄉鎮污水處理設施約300 余座，建設情況呈現出以下幾個特點：第一，處理規模較小，85%的設施處理規模在2000 噸/天以下;第二，設計工藝多樣，涵蓋氧化溝、AA/O、CASS、人工快滲、人工濕地、接觸氧化法、MBR、BAF、SBR 等;第三，絕大多數設施出水水質執行一級B 標;第四，政府主導為主，主要是政府專項資金投資建設，部分采取PPP 模式籌建，并主要隸屬于環保、建委、水利、市政、鄉鎮政府等政府部門。
鄉鎮污水處理設施存在的問題及原因分析
1 部分完建設施未能及時投入運行
調研設施中約90 余座建成后未投入運行，主要原因包括完建未能達到驗收標準，未及時組織驗收、工藝改造施工、管網不配套、廠區及管網水毀后維修等方面，其中處理工藝升級改造施工和管網建設不完善是主要原因。完建設施投入運行不及時，一方面造成了投資浪費，另外一方面使設施環境效益不能得以及時發揮。
2 運行效率普遍偏低
鄉鎮生活污水處理設施普遍存在運行負荷偏低、運行效率不高的問題，平均運行負荷低于60%，大量的處理能力被閑置，環境效益難以充分發揮。
一是管網配套建設不健全。鄉鎮生活污水處理設施管網建設不配套的問題是本次調查反映最為普遍的問題，包括管網覆蓋度不夠、二三級管網不健全、管網老化損毀等多個方面。由于鄉鎮生活污水處理設施建設項目多僅含主干管工程，二三級管網建設以及其他管網建設項目一般晚于鄉鎮生活污水處理設施建設，建設順序與時間不匹配。部分集鎮地形地貌復雜，集鎮和場鎮多依路傍水而建，缺乏規劃統籌，建筑密度往往很大，生活污水收集難度大。管網項目投入不足也是造成管網配套建設不健全的原因之一。合流制和混合制的鄉鎮，每年雨季(6—9 月)對污水處理設施的沖擊較大，甚至導致系統癱瘓;部分鄉鎮居民小區未設置生化池或化糞池，運行時易致管網和設備堵塞，影響污水處理設施運行效率。
二是設計規模不合理。一些鄉鎮生活污水處理設施設計過程中參照城市標準選取設計用水指標，人均水量指標選取值偏高，造成設計規模偏大。另外，對于集鎮和場鎮人口預測過高，不符合實際情況。部分鄉鎮污水處理廠設計過程考慮一定的人口自然增長，隨著庫區城鎮化進程快速推進，偏遠鄉鎮人口加速向縣城、城市和中心集鎮轉移，其人口逐步減少，而規劃設計對此考慮不周，導致污水處理設施建成后來水量不足，污水處理設施運行負荷率偏低。
三是設計水質和工藝選擇不合理。設計水質不合理主要體現在設計進水水質時未考慮當地的特殊情況。部分鄉鎮榨菜、養殖等特色產業產生的一些廢水也進入鄉鎮生活污水處理設施，設計時未充分考慮，影響運行。工藝選擇不合理主要由于部分設計院對其熟悉、了解的工藝有一定的偏好，在進行污水處理設施設計時，以偏好為主，不考慮實際情況，導致一些鄉鎮生活污水處理設施建成運行后不久便停工改造，影響鄉鎮生活污水處理設施正常運行。以人工快滲工藝為例，通過調查，大部分人工快滲工藝屬于早期的工藝流程，適合處理進水懸浮物較低的河道水和低濃度生活污水，并不適合處理以鄉鎮直排污水為主的進水，前處理工藝單元的缺陷以及快滲池運行管理的不規范，造成人工快滲池的堵塞，系統處理能力不能達到設計要求。
3 運行維護及管理存在薄弱環節
運行經費保障不足。各鄉鎮污水處理運行維護費用主要依靠征收的污水處理費，不足部分由區縣財政“兜底”，缺乏穩定的財政投入渠道。從調查情況看，一是鄉鎮污水處理費征收標準低、成本高，無法起到補貼污水處理廠運行的目的;二是鄉鎮自備水源較多，并且沒有納入計量，污水處理費難以征收到位;三是部分污水處理廠進水量不足導致污水處理費征收不足，加之地方財力有限，無法完全“兜底”，多種因素作用下導致運行維護經費普遍不足，污水處理廠欠缺穩定的運行資金保障。
信息化、智能化水平建設不足。根據2003 年7 月1 日起頒布實施的《城鎮污水處理廠污染物排放標準》(GB18918—2002)要求，在城鎮污水處理廠排放口應設污水水量自動計量裝置、自動比例采樣裝置，pH、水溫、COD 等主要水質指標應安裝在線監測裝置。據調查，已投入運行的鄉鎮生活污水處理設施安裝在線監測設備的極少。
缺乏專業技術人員，專業化運行程度低。管理水平有限，除第三方專業化運行單位負責的污水處理設施、重點鎮和部分建制鎮污水處理設施外，其余污水處理設施未聘請專業人員，只是從所在地常住人口中聘用，管理人員未進行系統培訓，缺乏管理經驗，多數人員未持證上崗。
完善鄉鎮污水處理設施的對策建議
1 進一步加強領導、落實責任，加快鄉鎮污水處理設施建設
建議地方各級政府進一步高度重視鄉鎮生活污水處理設施建設工作，明確任務及時間要求，落實責任，加強監督管理，加快推進鄉鎮生活污水處理設施建設。針對建成未投入運行的鄉鎮污水處理設施，根據不同情況，因地制宜，加快配套管網工程建設、工程竣工驗收和設施移交工作，爭取早日發揮效益。同時，鄉鎮生活污水處理設施建設過程中應加強項目實施管理協調工作，避免出現征地困難、自籌資金難到位等問題，項目建設相關方面應加強協調合作，盡快推進項目建成投產，發揮效益。
2 加快推進管網項目建設，提升污水收集率
建議因地制宜，加快推進管網項目規劃建設，落實責任，針對問題規劃項目，盡快落實。進一步加大鄉鎮污水處理設施配套管網項目投入。對于主干管尚未覆蓋的鄉鎮，首先解決主干管建設問題，其次安排鄉鎮二三級管網建設。針對運行效率較低的鄉鎮污水處理設施在完善現有二三級管網的基礎上，可考慮將周邊大型農村居民點一并接入。新建鄉鎮處理設施宜先開展管網建設工作或同步開展管網建設工作，保障新建鄉鎮生活污水處理設施建成后能快速發揮效益。新建鄉鎮污水處理設施應充分考慮到集鎮居民區缺少化糞池等一級處理單元問題，尤其管網與廠區工藝設計時應予以充分考慮。
3 進一步加強運行及維護管理
鼓勵市場化運作，提高污水處理設施運行水平。隨著我國政府采購公共服務力度不斷加大，建議逐步實現鄉鎮污水處理設施市場化改革，由目前的地方環保部門全權管理運行模式(事業單位制管理模式)逐步向更為經濟、合理的市場化運作(BOT、BT、TOT 等模式)轉變。積極推行政府購買環保服務，以取得可量化的水環境治理效果為基礎，大力推行綜合環境服務和合同環境服務，以縣(區)為單元，將鄉鎮污水處理設施打捆，委托第三方專業化運行單位進行運行維護管理。
污水處理設施運行維護管理單位對污水處理設施及管網系統的運行和養護狀況負責，隨時關注出水流量和水質;每月定時檢查一次窨井，發現污水處理系統有淤泥堆積堵塞、(人工)濕地水生植物凋謝、管網和窨井蓋破損、處理池開裂滲漏、出水流量和水質不正常等現象時，應立即反饋信息，并及時聯系疏通和修復。
進一步加強在線監測系統建設，建立定期反饋機制。建議進一步加強鄉鎮生活污水處理設施信息化、智能化建設，提高鄉鎮生活污水處理設施監督管理水平，同時對實施例行監測的污水處理設施，各級主管部門應強化監督管理，建立定期反饋機制，定期將鄉鎮生活污水處理設施運行狀況及出水水質監測情況上報相關主管部門。
4 落實運行維護的費用
積極呼吁國家中央財政補助資金逐步從“補建設”向“補運行”，“前補助”向“后獎勵”轉變，制定鄉鎮生活污水處理設施運行補助管理辦法，建立中央財政關于鄉鎮污水處理設施運營補助的體制機制。
保證地方財政對污水處理設施運行維護的持續投入。通過依法征收污水處理費和適當的財政補貼，制定并推進污水處理設施運行管理各項政策嚴格落實。如稅務部門要按國家有關規定對城鎮污水處理項目減免所得稅，電力部門要對污水處理項目用電實行優惠電價等，保證鄉鎮生活污水處理設施的正常穩定運行。
積極引入社會資本對污水處理設施運行維護投入，鼓勵社會資本建立水環境保護基金。重點支持水污染防治領域污水處理設施項目運行維護，各地應充分發揮價格杠桿作用，合理制定和調整污水處理收費標準，形成合理預期，吸引更多社會資本通過特許經營、政府購買服務、股權合作等方式，積極參與污水處理設施的投資建設和運營服務，提高污水處理能力和運營效率。
5 推動提標改造工作
2015 年國務院印發的《水污染防治行動計劃》中提出敏感區域(重點湖泊、重點水庫、近岸海域匯水區域)城鎮污水處理設施應于2017 年底前全面達到一級A排放標準。目前，絕大多數鄉鎮生活污水處理設施按照一級B 排放標準設計與建設，與國家環保政策導向不符。建議根據集鎮和場鎮所在位置及污水處理設施尾水受納水體水域功能要求，按照重點鎮、建制鎮、鄉鎮、場鎮的順序逐步開展現有鄉鎮生活污水處理設施提標改造工作，新建鄉鎮生活污水處理設施按照一級A 排放標準設計建設。
結 語
《城鄉建設統計公報》顯示截至2016 年底我國約有1.95 億鄉鎮人口，年產生生活污水約5.7 億立方米，鄉鎮污水處理設施建設任務依舊繁重。各單位在積極推進鄉鎮生活污水治理工作中，應總結之前建設與運營管理中存在的問題，予以重視，避免再次出現資金浪費、效率低下等問題。
