農地“三權”分置改革的核心是放活土地經營權。事實上,設立具有物權屬性的土地經營權,促進農地的規模化與資本化也已經成為《農村土地承包法》修正中的關鍵內容。但是,農村土地制度改革盤根錯節,異常復雜,是一項綜合性的系統工程。萬物土中生,有地斯有糧。在修改《農村土地承包法》、落實“三權”分置要求、促進土地流轉的同時,也需要高度重視土地經營權流轉后的風險防范,尤其是耕地保護和生態安全問題。

眾所周知,農業總體而言仍然是一個弱質產業。農地“三權”分置改革雖然在理論上具有實現規模經營,進而實現規模效益的功能,但也會同時造成土地經營權流轉價格的上升。有調查顯示,2008—2014年我國土地流轉費用平均增幅超過25%,東部地區流轉費用超過1500元/畝,中部農區流轉租金也超過1000元/畝,流轉價格的攀升加上化肥、農藥、種子等農業生產資料價格的上漲必然會抬高農業生產成本,進一步壓縮經營者的收益,甚至導致經營者繼續從事糧食生產變得無利可圖。在市場經濟條件下,受經濟利益的驅動,經營者就很有可能去改變土地的原有用途,發展經濟作物,甚至將耕地轉變為建設用地進行非農開發利用。

我們在一些地方的調查也發現,很多農業企業流轉獲得土地經營權后都會將以前的糧食作物改變為瓜果、蔬菜、花卉、苗木等經濟作物,甚至以鄉村旅游為名,進行非農建設開發。農地“三權”分置后,土地的所有權、承包權與經營權發生了分離,經營權人為了能盡快收回成本,獲得收益,難免會出現過度開發的短視性行為。比如,為追求流轉期內的經濟利益最大化而選擇那些種植周期短、輪作頻率高的經濟作物,甚至會為提高產量而大量使用化肥、農藥,建造農業設施,造成土壤板結、酸化,肥力下降。此外,土地經營權的流轉還會引起土地斑塊(類型、性質、形狀、內容)的重組及其使用性質的變化,進而直接或間接地引發原有的土壤、水資源、植被等生態系統的改變,危及農業綜合生產能力和農業生態環境。最后,當土地經營權設定抵押并被實現時,為了讓債權人的債權獲得滿足,也極容易發生改變農地用途的風險。

更為嚴重的是,一些地方的政府為了招商引資,促進地方經濟的發展,甚至會主動去吸引和扶持發展經濟作物、水產養殖等高效農業項目,并設置一些獎勵和扶持政策。經營主體的逐利動機在地方政府的引導下被進一步放大,由此導致“三權”分置后農地用途被改變,原有耕種糧食的土地被用于種植經濟效益更高的果木、花卉,甚至部分農用地變相轉為非農用地,用于開發農家樂、觀光農業、鄉村旅游等收益較高的項目。有調查顯示,在傳統農區河南省,一般農戶流轉土地的“非糧化”比例達40%,而土地經營大戶耕地“非糧化”比例則高達60%。西北農林科技大學課題組對河北、河南、山東、安徽四省土地流轉的調查顯示,這四個糧食主產省土地流轉的“非糧化”比例達61.1%,且流轉規模越大,“非糧化”傾向越明顯。

在種糧收益普遍偏低,甚至虧損的現實下,農地的“非糧化”雖然可以說是市場選擇的結果,但必須看到,這一市場選擇的結果會產生一系列的負外部性。首先,也是最為直接的后果就是,一旦我們將過多的耕地用于發展瓜果、蔬菜、花卉、苗木等經濟作物,甚至進行水產養殖,農地的土壤層就會受到破壞,農田的水利灌溉設施也可能會受到影響,因此未來再恢復良田的成本就會很高。可見,農轉非易,非轉農難。農地“三權”分置后的隨意、盲目流轉導致耕地被破壞、生態安全受威脅的負外部性問題是必須警惕的。此外,在實踐中,土地被流轉后,原有的田埂也大都會被推平,原有的水利設施也會被改變,這也會影響流轉期限屆滿后土地承包權人的再次耕種與生產。

習近平總書記指出,“在農村土地制度改革試點中要把好關,不能讓一些人以改革之名行占用耕地之實。”因此,我們必須在農地“三權”分置的實踐中嚴守耕地和生態紅線。尤其需要強調的是,“三權”分置的改革實踐決不能走先破壞、后治理的老路,而應當在“三權”分置改革的一開始就要確立起規模經營與耕地、生態安全并舉的指導思想。實際上,這也是實施鄉村振興戰略,建設美麗中國的內在要求。

在《農村土地承包法》正式確立農地“三權”分置制度以后,中央和地方政府都應當及時采取積極措施,協調土地經營權流轉中的耕地保護和生態安全。對于中央政府而言,應當加大農業基礎設施投入,改革農業補貼內容、提高農業補貼標準、優化農業補貼發放方式,降低農業生產成本,切實增加糧食生產者的利潤空間,尤其是要統籌兼顧,建立健全耕地、生態保護價值補償機制,有效調動地方政府保護耕地與生態的積極性。必須看到,耕地和生態保護都具有很強的正外部性。在市場經濟條件下,如果對這部分價值缺乏補償必然會導致保護激勵不足的問題。2017年中共中央、國務院印發的《關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》提出要健全耕地保護補償機制,按照誰保護、誰受益的原則,加大耕地保護補償力度。十九大報告更是明確指出要建立市場化、多元化生態補償機制。因此,通過耕地和生態保護補償機制來補償集體經濟組織及其農戶,甚至地方政府因土地用途管制而遭受的損失,并將其制度化,應當成為農地“三權”分置改革的重要配套制度安排。

事實上,在市場經濟條件下,也只有建立、健全國家層面的耕地、生態保護價值補償機制,才能有效推進耕地的保護與輪作休耕,實現耕地與生態保護從“被動”向“主動”的轉變,有效避免農地“三權”分置后對耕地與生態紅線的威脅。對于地方政府而言,一方面要因地制宜,結合當地情況,引導發展符合地方實際的綠色循環農業,從產業布局上進行源頭治理。比如,江蘇省寶應縣夏集鎮通過成立專業合作社大力推廣茭白種植技術,不僅獲得了可觀的經濟收益,而且又沒有給被流轉土地的土壤帶來結構性破壞,由此走出了一條綠色致富之路。另一方面則應守土有責,切實擔負起主體責任,加強對土地流轉的日常監督與管理,充分利用衛星遙感、動態巡查、群眾舉報等各種手段,加大對土地流轉中損壞基本農田、破壞生態環境以及耕地“非糧化”行為的檢查和查處力度,規范有序推進農村土地流轉,堅守耕地與生態保護的底線。此外,各地在進行農地“三權”分置改革,促進土地經營權流轉時,還可以考慮設立流轉保證金制度。由受讓方按照規定預先繳納一筆保證金,在流轉合同期限屆滿或解除時,受讓人如果未能按照約定恢復土地耕作條件,農民集體就可以啟用該筆保證金進行土地修復和整治。通過保證金等經濟手段對受讓方的具體利用進行約束,可以避免出現流轉期限屆滿后耕地和生態被破壞卻又無人問津、無力恢復的被動局面。