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摘要：隨著可再生能源市場的擴(kuò)大，可再生能源電力補(bǔ)貼的壓力逐漸增大，客觀上要求國家在固定電價(jià)制度之外發(fā)展可再生能源配額制度?？稍偕茉磁漕~制度的關(guān)鍵問題是電力消納問題。美國部分州通過立法規(guī)定了社區(qū)選擇集合制度，由地方政府來集合所有零售電力需求，與可再生能源電力供應(yīng)商簽訂長期的電力銷售協(xié)議。社區(qū)選擇集合制度為電力供應(yīng)商提供了穩(wěn)定的市場預(yù)期，并為消費(fèi)者提供廉價(jià)的可再生能源電力，從而推動(dòng)可再生能源消費(fèi)的增長。我國可以借鑒美國的經(jīng)驗(yàn)，設(shè)計(jì)類似的制度，從而推動(dòng)可再生能源電力的。
2015年12月12日，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（以下簡稱《公約》）締約方大會通過了《巴黎協(xié)定》，這標(biāo)志著國際氣候變化法律新秩序的誕生。與《京都議定書》不同，《巴黎協(xié)定》采取了自下而上的減排責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，要求各締約方根據(jù)《公約》目標(biāo)在以公平為基礎(chǔ)但體現(xiàn)共同且有區(qū)別的責(zé)任和各自能力原則之下，根據(jù)不同國情提交本國的國家自主貢獻(xiàn)文件。按照這一規(guī)定，各國都必須提出本國的國家自主貢獻(xiàn)目標(biāo)，并確定應(yīng)對氣候變化的主要措施。我國在國家自主貢獻(xiàn)文件中提出了五大目標(biāo)，其中有到2030年非化石能源（可再生能源和核電）占一次能源消費(fèi)比重達(dá)到20%左右這一目標(biāo)。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，我國需要進(jìn)一步推動(dòng)可再生能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。從目前的狀況來看，自2006年我國實(shí)施《可再生能源法》以來，可再生能源產(chǎn)業(yè)已經(jīng)獲得了長足的發(fā)展。但是隨著整個(gè)市場規(guī)模的擴(kuò)大，原有的建立在“固定電價(jià)制度”（RenewableFixedPriceSystem）基礎(chǔ)上的可再生能源法律制度已經(jīng)無法滿足市場進(jìn)一步擴(kuò)大的需要，迫切需要向配額制度（RenewablePortfolioSystem）轉(zhuǎn)型。在配額制之下，如何通過電力消納完成配額將會成為一個(gè)關(guān)鍵性的問題。目前，對于如何通過需求側(cè)改革實(shí)現(xiàn)最終的可再生能源電力消納，尚無明確的解決方案。有鑒于此，本文旨在通過系統(tǒng)介紹分析美國“社區(qū)選擇集合項(xiàng)目”（CommunityChoiceAggregationProgram）的基本原理，為我國可再生能源電力消納問題的解決提供域外的制度經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)而在理論上為我國從固定電價(jià)制度向配額制度轉(zhuǎn)型提供一種基于地方行動(dòng)的解決方案。
一、問題的提出
按照《可再生能源法》的規(guī)定，可再生能源是指風(fēng)能、太陽能、水能、生物質(zhì)能、地?zé)崮?、海洋能等非化石能源。人類社會利用可再生能源的歷史源遠(yuǎn)流長，現(xiàn)代意義上的可再生能源利用方式主要是通過發(fā)電將可再生能源轉(zhuǎn)化為二次能源供社會消費(fèi)。與傳統(tǒng)的化石能源相比，可再生能源具有清潔、可再生等特點(diǎn)。最為重要的是，利用可再生能源不會導(dǎo)致二氧化碳排放，因此，大力推動(dòng)可再生能源發(fā)展對于減少化石能源依賴、應(yīng)對氣候變化具有重要的意義。我國早在20世紀(jì)50年代就開始對風(fēng)能、太陽能、沼氣、太陽灶、光伏技術(shù)等可再生能源及技術(shù)進(jìn)行研發(fā)與應(yīng)用，但20世紀(jì)80年代末之前，發(fā)展的主要目標(biāo)都是補(bǔ)充農(nóng)村燃料的不足。進(jìn)入20世紀(jì)90年代之后，隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，傳統(tǒng)化石能源不僅不能滿足我國城鄉(xiāng)生產(chǎn)和消費(fèi)的需求，所帶來的大氣污染問題也越來越嚴(yán)重，加上我國成為《公約》締約方，需要主動(dòng)應(yīng)對氣候變化，因而我國從1990年以后出臺了一系列有關(guān)可再生能源的法律與政策。例如，《電力法》第5條規(guī)定，“國家鼓勵(lì)和支持利用可再生能源和清潔能源發(fā)電”。又如《節(jié)約能源法》第4條第三款規(guī)定，“國家鼓勵(lì)開發(fā)、利用新能源和可再生能源”。在政策方面，1999年原國家計(jì)委、科技部《關(guān)于進(jìn)一步支持可再生能源發(fā)展有關(guān)問題的通知》確定了對可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項(xiàng)目在還款期內(nèi)實(shí)行“還本付息加合理利潤”的定價(jià)原則，高出電網(wǎng)平均電價(jià)部分由電網(wǎng)分?jǐn)?。這一政策的落實(shí)為《可再生能源法》的制定奠定了基礎(chǔ)。
2005年2月，我國頒布了《可再生能源法》，結(jié)束了之前可再生能源立法零散、不成體系的狀況。更重要的是，《可再生能源法》的頒布施行，明確了國家在可再生能源方面的政策導(dǎo)向，向社會資本釋放了明確的政策信號，提供了長遠(yuǎn)的、穩(wěn)定的政策預(yù)期。與傳統(tǒng)能源相比，利用可再生能源發(fā)電的核心問題在于成本，風(fēng)電、光伏發(fā)電以及生物質(zhì)能發(fā)電的成本要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于傳統(tǒng)能源發(fā)電成本，這導(dǎo)致可再生能源電力價(jià)格要高于傳統(tǒng)能源電力價(jià)格。如果不采取任何政策措施，風(fēng)電、光伏發(fā)電和生物質(zhì)能發(fā)電在電力市場上無法與傳統(tǒng)能源電力競爭，這導(dǎo)致投資者不愿意投資可再生能源產(chǎn)業(yè)，電網(wǎng)企業(yè)也不愿意收購可再生能源電力。因此，《可再生能源法》設(shè)計(jì)了一系列的制度措施，以解決可再生能源電力上網(wǎng)以及成本問題：首先，《可再生能源法》規(guī)定了“可再生能源全額收購制度”（RenewableFullPurchaseSystem），要求電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)與依法取得行政許可或者報(bào)送備案的可再生能源發(fā)電企業(yè)簽訂并網(wǎng)協(xié)議，全額收購其電網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項(xiàng)目的上網(wǎng)電量，并為可再生能源發(fā)電提供上網(wǎng)服務(wù)。其次，《可再生能源法》規(guī)定了固定電價(jià)制度，這一制度又可以稱為“可再生能源回饋補(bǔ)貼制度”（RenewableFeed-inTariffSystem），是指政府確定可再生能源的上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)，并通過補(bǔ)貼可再生能源發(fā)電成本與常規(guī)上網(wǎng)電價(jià)的差額，使技術(shù)尚未成熟和開發(fā)運(yùn)營成本仍然較高的可再生能源發(fā)電項(xiàng)目能夠有長期穩(wěn)定的合理回報(bào)，從而吸引部件、系統(tǒng)和運(yùn)營商及投資人的積極參與，進(jìn)而推動(dòng)整個(gè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和市場的擴(kuò)大。例如，國家發(fā)展改革委2016年發(fā)布的《國家發(fā)展改革委關(guān)于調(diào)整光伏發(fā)電陸上風(fēng)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)的通知》規(guī)定，全國光伏發(fā)電價(jià)格按照資源區(qū)類型劃分為三級價(jià)格，Ⅰ類資源區(qū)0.65元、Ⅱ類資源區(qū)0.75元、Ⅲ類資源區(qū)0.85元；全國陸上風(fēng)力發(fā)電價(jià)格按照資源區(qū)類型劃分為四級價(jià)格，Ⅰ類資源區(qū)0.40元、Ⅱ類資源區(qū)0.45元、Ⅲ類資源區(qū)0.49元、Ⅳ類資源區(qū)0.57元；高出部分由可再生能源發(fā)展基金補(bǔ)貼。再次，對于電網(wǎng)企業(yè)收購可再生能源電力所支付的超出常規(guī)能源的費(fèi)用，采用費(fèi)用分?jǐn)偟姆椒ㄟM(jìn)行消納。按照《可再生能源法》以及《可再生能源發(fā)電價(jià)格和費(fèi)用分?jǐn)偣芾碓囆修k法》的規(guī)定，可再生能源發(fā)電項(xiàng)目上網(wǎng)電價(jià)高于當(dāng)?shù)孛摿蛉济簷C(jī)組標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)的部分、國家投資或補(bǔ)貼建設(shè)的公共可再生能源獨(dú)立電力系統(tǒng)運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用高于當(dāng)?shù)厥〖夒娋W(wǎng)平均銷售電價(jià)的部分，以及可再生能源發(fā)電項(xiàng)目接網(wǎng)費(fèi)用等，通過向電力用戶征收電價(jià)附加的方式分?jǐn)偨鉀Q。2009年《可再生能源法》修改之后，可再生能源電價(jià)附加被納入可再生能源發(fā)展基金之中，但仍然用于補(bǔ)貼電價(jià)差額和電網(wǎng)企業(yè)不能通過銷售電價(jià)回收的合理的接網(wǎng)費(fèi)用和其他相關(guān)費(fèi)用。通過強(qiáng)制上網(wǎng)、固定電價(jià)和費(fèi)用分?jǐn)?，我國建立了完整的推?dòng)可再生能源市場發(fā)展壯大的制度體系，為可再生能源市場的快速發(fā)展奠定了良好的制度基礎(chǔ)。
在固定電價(jià)和補(bǔ)貼的刺激之下，可再生能源市場獲得了較快的發(fā)展。但是，隨著可再生能源發(fā)電規(guī)模的擴(kuò)大，建立在經(jīng)濟(jì)性政策工具基礎(chǔ)之上的可再生能源法律制度體系逐漸暴露出一些問題。首先，在市場發(fā)展初期，由于可再生能源發(fā)電總量較低，國家的補(bǔ)貼壓力較小。但是隨著發(fā)電規(guī)模的擴(kuò)大，國家的補(bǔ)貼壓力與日俱增，加上漏征企業(yè)自備電廠附加費(fèi)的原因，可再生能源電力補(bǔ)貼出現(xiàn)了較大的資金缺口。根據(jù)財(cái)政部的統(tǒng)計(jì)，到2017年可再生能源電價(jià)附加補(bǔ)貼資金缺口巨大，合計(jì)已超過1000億元。預(yù)計(jì)僅2020年當(dāng)年就將存在700億元的補(bǔ)貼資金缺口。這導(dǎo)致可再生能源發(fā)電企業(yè)電費(fèi)收入被大量拖欠、成本負(fù)擔(dān)提升，企業(yè)經(jīng)營艱難，影響了社會各界對可再生能源發(fā)展的信心。為了填補(bǔ)電價(jià)缺口，國家只能提高可再生能源電價(jià)附加征收標(biāo)準(zhǔn)?？稍偕茉措妰r(jià)附加征收標(biāo)準(zhǔn)在2006年僅為1厘錢/千瓦時(shí)，2009年時(shí)漲為4厘錢/千瓦時(shí)，到2012年漲到8厘錢/千瓦時(shí)，到2013年漲到1.5分/千瓦時(shí)，到2015年已經(jīng)提高到1.9分/千瓦時(shí)?？稍偕茉措妰r(jià)附加的提高，給企業(yè)帶來了較大的用電負(fù)擔(dān)。其次，盡管《可再生能源法》明確規(guī)定了電網(wǎng)企業(yè)具有全額收購可再生能源的義務(wù)，但是在實(shí)踐中由于以下幾方面的因素導(dǎo)致可再生能源電力上網(wǎng)困難，“棄風(fēng)”“棄光”現(xiàn)象十分普遍：第一，我國風(fēng)能光能資源豐富區(qū)往往處于偏遠(yuǎn)地區(qū)，地方消納能力不足，而風(fēng)電與電網(wǎng)規(guī)劃不協(xié)調(diào)，部分地區(qū)風(fēng)電規(guī)劃和建設(shè)時(shí)序不斷調(diào)整，項(xiàng)目規(guī)模和進(jìn)度遠(yuǎn)超規(guī)劃，配套送出工程難以在電網(wǎng)規(guī)劃和建設(shè)時(shí)統(tǒng)籌安排，導(dǎo)致清潔能源外送能力不足；第二，我國電力行業(yè)的政策和市場機(jī)制還不健全，市場化程度偏低，為了完成火電年度電量計(jì)劃，火電企業(yè)和地方政府不愿意讓出火電電量空間，為了完成火電年度計(jì)劃有時(shí)不得不限制可再生能源發(fā)電的電量空間；第三，風(fēng)電大規(guī)模并網(wǎng)消納存在技術(shù)難題，難以預(yù)測和調(diào)度。2009年《可再生能源法》修改之后將可再生能源全額收購制度調(diào)整為“可再生能源全額保障性收購制度”（RenewableFullGuaranteePurchaseSystem），要求電網(wǎng)企業(yè)每年在規(guī)劃范圍內(nèi)全額收購可再生能源電力。但是在實(shí)踐中，“棄風(fēng)”“棄光”現(xiàn)象仍然十分普遍，基于此，環(huán)保組織自然之友甚至于2016年向法院提起環(huán)境公益訴訟，要求寧夏電網(wǎng)公司和甘肅電網(wǎng)公司賠償因?yàn)闆]有全額收購可再生能源電力導(dǎo)致火力發(fā)電增加產(chǎn)生的污染和溫室氣體排放損害。
基于上述復(fù)雜原因，我國從2009年開始考慮引入可再生能源配額制度來替代可再生能源固定電價(jià)制度。國家能源局于2009年開始委托可再生能源中心研究和起草《可再生能源電力配額及考核辦法》，經(jīng)過近十年的研究討論，于2018年3月、9月以及11月三次對《可再生能源電力配額及考核辦法》公開征求意見，并提出將于2019年1月1日起開始實(shí)行可再生配額考核。與固定電價(jià)制度依賴于補(bǔ)貼不同，配額制度的基本原理是“行政強(qiáng)制加可交易的綠色電力證書”，即通過行政命令確定特定主體生產(chǎn)、收購或者消納可再生能源電力的年度份額，并且允許主體之間交易權(quán)利證書，以降低義務(wù)履行的成本。按照2018年11月國家能源局綜合司印發(fā)的《國家發(fā)展改革委國家能源局關(guān)于實(shí)行可再生能源電力配額制的通知（征求意見稿）》（以下簡稱《可再生能源電力配額制通知》）的規(guī)定，國家按省級行政區(qū)域確定配額指標(biāo)，各省級人民政府承擔(dān)配額落實(shí)責(zé)任，應(yīng)達(dá)到一定的約束性指標(biāo)，即最低可再生能源比重指標(biāo)。承擔(dān)配額義務(wù)的市場主體為配售電企業(yè)和電力用戶。其配額完成量主要有三種形式：從區(qū)域內(nèi)或區(qū)域外電網(wǎng)企業(yè)和發(fā)電企業(yè)購入的可再生能源電量,自發(fā)自用的可再生能源電量,、從其他配額義務(wù)主體購買的配額完成量或購買綠證折算的配額完成量。
從《可再生能源電力配額制通知》的規(guī)定可以看出，在新的制度之下，可再生能源電力輸配各個(gè)環(huán)節(jié)的主體實(shí)際上承擔(dān)了比之前更重的義務(wù)。地方人民政府在新的制度之下必須履行推動(dòng)可再生能源發(fā)展的任務(wù)。按照《可再生能源電力配額制通知》的要求，地方政府必須按年度組織制定本省可再生能源電力配額實(shí)施方案，包括年度配額指標(biāo)及配額分配、配額實(shí)施工作機(jī)制、配額履約方式、考核方式等。有關(guān)省級能源主管部門會同電力運(yùn)行管理部門督促省屬地方電網(wǎng)企業(yè)以及未與公用電網(wǎng)聯(lián)網(wǎng)的擁有自備電廠的企業(yè)履行可再生能源電力配額義務(wù)。除此之外，地方配售電企業(yè)和電力用戶也承擔(dān)較重的義務(wù)。各承擔(dān)配額義務(wù)的市場主體及電力用戶均須完成所在區(qū)域電網(wǎng)企業(yè)分配的可再生能源消納電量，并在電網(wǎng)企業(yè)統(tǒng)一組織下共同完成本經(jīng)營區(qū)的配額。盡管《可再生能源電力配額制通知》沒有對可再生能源配額如何與可再生能源固定電價(jià)制度的銜接做出規(guī)定，但是可以預(yù)見，由于新的制度依賴于計(jì)劃性的配額分配和行政性的監(jiān)督檢查，其所面臨的執(zhí)行阻力必然要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出可再生能源固定電價(jià)制度。因此，對于地方人民政府來說，未來需要解決的核心問題是如何通過更加有效的、靈活的制度設(shè)計(jì)，來為地方配售電企業(yè)和電力用戶提供更加充分的激勵(lì)，以推動(dòng)上述主體完成可再生能源的消納任務(wù)，這需要借鑒有效的域外經(jīng)驗(yàn)。
二、美國解決可再生能源
電力消納問題的制度設(shè)計(jì)
不同于我國完全依賴于行政強(qiáng)制力量來解決可再生能源電力消納問題，美國很多地方政府（郡、縣、市政府）通過“社區(qū)選擇集合”（CommunityChoiceAggregationProgram，即CCA）來解決可再生能源的消納問題。通過這種更加靈活的、糅合行政和市場力量的制度，美國很多州和地方政府既實(shí)現(xiàn)了可再生能源消納的任務(wù)，又確保了消費(fèi)者能夠獲得廉價(jià)的可再生能源電力，從而實(shí)現(xiàn)了政府、企業(yè)和消費(fèi)者的共贏。
與我國的政治體制不同，美國是聯(lián)邦制國家，依據(jù)分權(quán)原則，聯(lián)邦政府和州政府各自享有政治權(quán)力。在聯(lián)邦層面上，由于能源稟賦、政治體制、文化觀念方面的原因，聯(lián)邦一直缺乏系統(tǒng)的、連貫的可再生能源政策。與此相對，美國各州政府則普遍支持推廣和應(yīng)用可再生能源以應(yīng)對氣候變化，但是在具體的制度選擇上，各州的選擇各不相同。其中，少部分州選擇了可再生能源固定電價(jià)制度，例如華盛頓州、俄勒岡州、田納西州、佐治亞州、佛蒙特州、緬因州、加利福尼亞州等。而絕大多數(shù)州都采用配額制，例如亞利桑那州、科羅拉多州、康涅狄格州、哥倫比亞特區(qū)、特拉華州、愛荷華州等。其中，一些州的地方政府逐漸發(fā)展出政府與市場相結(jié)合的可再生能源電力消納途徑，即可再生能源的社區(qū)選擇集合制度。社區(qū)選擇集合又可以稱為“社區(qū)選擇能源”（CommunityChoiceEnergy），“市政集合”（MunicipalAggregation），“政府集合”（GovernmentalAggregation），“電力集合”（CommunityAggregation），是指地方政府或者政府機(jī)構(gòu)將特定行政區(qū)域內(nèi)的所有電力消費(fèi)者集合在一起，與電力供應(yīng)商簽訂可再生能源電力的供應(yīng)協(xié)議。通俗來說，社區(qū)選擇集合類似于團(tuán)購，由地方政府來將所有的消費(fèi)者的購買意愿集合在一起，統(tǒng)一與電力供應(yīng)商簽訂協(xié)議，從而避免電力供應(yīng)向可再生能源轉(zhuǎn)換所帶來的巨大交易成本。
CCA政策的發(fā)展經(jīng)歷了一段較長的時(shí)期，早在1999年，馬薩諸塞州就出臺了允許開展該項(xiàng)目的法律。目前，通過法律允許地方開展CCA項(xiàng)目的州包括加利福尼亞州（2002年制定，2011年修改）、伊利諾伊州（2009年）、俄亥俄州（1999年）、馬薩諸塞州（1999年）、新澤西州（2003年）、紐約州（2014年）以及羅德島州（2002年），僅2016年，社區(qū)選擇集合項(xiàng)目就向3300萬電力用戶售出了87億千瓦時(shí)的可再生能源電力。在最初制定CCA相關(guān)法律時(shí)，馬薩諸塞州的目的并非是為了實(shí)現(xiàn)可再生能源電力的消納，而是為了提高社區(qū)的議價(jià)能力，確保社區(qū)能夠獲得較為優(yōu)惠的電價(jià)，但是隨著時(shí)間進(jìn)展，CCA逐漸成為一種在不顯著增加居民用電成本的前提下增加可再生能源電力在電力市場中比例的手段。
具體來說，CCA項(xiàng)目的操作通常遵循以下步驟：
首先，需要制定相應(yīng)的法律進(jìn)行授權(quán)。州必須通過立法授權(quán)地方政府開展CCA項(xiàng)目。例如，馬薩諸塞州于1997年通過了《關(guān)于重建電力產(chǎn)業(yè)、規(guī)范電力和其他服務(wù)以及促進(jìn)消費(fèi)者保護(hù)的法案》(AnActRelativetoRestructuringtheElectricUtilityIndustryintheCommonwealth,RegulatingtheProvisionofElectricityandotherServices,andPromotingEnhancedConsumerProtectionsTherein)，對CCA政策進(jìn)行了規(guī)定。該法第247條規(guī)定，“特此授權(quán)在州內(nèi)共同行動(dòng)的任何市政當(dāng)局或任何一組市政當(dāng)局在其邊界內(nèi)匯總有關(guān)電力消費(fèi)者的電力需求；但是，如果由現(xiàn)有的市政公司提供服務(wù)，則該市政公司或市政當(dāng)局不得匯總電力需求。市政當(dāng)局或市政集團(tuán)可以對零售電力客戶進(jìn)行分組，以便為這些客戶征集電力和能源服務(wù)的投標(biāo)、經(jīng)紀(jì)人和合同。市政當(dāng)局或市鎮(zhèn)集團(tuán)可以簽訂服務(wù)協(xié)議，以促進(jìn)電力和其他相關(guān)服務(wù)的銷售和購買。此類服務(wù)協(xié)議可由單個(gè)城市，城鎮(zhèn)，縣或一組城鎮(zhèn)，縣組成。”又如，加利福尼亞州2002年在《公共設(shè)施法典》（PublicUtilitiesCode）中增加了第366條的內(nèi)容。該條（c）（1）款規(guī)定，“盡管有第366條的規(guī)定，特此授權(quán)社區(qū)選擇集合人匯總其管轄范圍內(nèi)電力消費(fèi)者的電力需求，以減少消費(fèi)者的交易成本，保護(hù)消費(fèi)者，并利用合同談判。如果該需求由第9604節(jié)（d）部分所定義的當(dāng)?shù)毓搽娏咎峁鐓^(qū)選擇集合人不能集合電力需求。社區(qū)選擇集合人可以將零售電力客戶分組以招標(biāo)和招攬經(jīng)紀(jì)人為這些客戶提供電力和能源服務(wù)。社區(qū)選擇集合人可以簽訂服務(wù)協(xié)議，以促進(jìn)電力和其他相關(guān)服務(wù)的銷售和購買。這些服務(wù)協(xié)議可以涵蓋一個(gè)單獨(dú)的市或縣，一個(gè)市和一個(gè)縣，一組市，市和縣的組合或一組縣。”
其次，在州的法律授權(quán)之下，地方政府通常需要啟動(dòng)一個(gè)投票程序，決定是否啟動(dòng)CCA項(xiàng)目。例如，馬薩諸塞州要求，鎮(zhèn)可以通過鎮(zhèn)會議或鎮(zhèn)議會的多數(shù)票授權(quán)來啟動(dòng)匯總電力需求的程序。市可以通過市長或計(jì)劃D或計(jì)劃E城市的城市管理者批準(zhǔn)，啟動(dòng)市議會的多數(shù)票投票程序。兩個(gè)或兩個(gè)以上的市政局可以作為一個(gè)團(tuán)體共同啟動(dòng)一個(gè)集合程序，但是每個(gè)市各自進(jìn)行多數(shù)投票來授權(quán)匯總。在確定啟動(dòng)程序之后，必須確立一個(gè)社區(qū)選擇集合人作為組織者來推動(dòng)社區(qū)選擇集合項(xiàng)目，社區(qū)選擇集合人可以是政府部門，也可以是獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)。例如，加利福尼亞州2002年法律規(guī)定，社區(qū)選擇集合人可以是市縣的管理委員會，或者多個(gè)市縣的聯(lián)合管理機(jī)構(gòu)。2011年法律修改之后，加利福尼亞州又修改了這一條規(guī)定，增加了加利福尼亞州的地區(qū)公共管理機(jī)構(gòu)。
再次，電力終端用戶具有是否參與項(xiàng)目的選擇權(quán)，但是在選擇權(quán)上有兩種不同的規(guī)則，即“自動(dòng)加入”（Opt-out）和“主動(dòng)加入”（Opt-in）規(guī)則。絕大多數(shù)州都采用“自動(dòng)加入”（Opt—out）規(guī)則，即CCA項(xiàng)目一旦啟動(dòng)，項(xiàng)目覆蓋范圍內(nèi)的所有電力終端用戶自動(dòng)加入CCA項(xiàng)目，而如果用戶不愿意加入到CCA項(xiàng)目之中，必須通過書面或其他方式明確表示不加入項(xiàng)目，而自行選擇電力供應(yīng)商。因此，社區(qū)選擇集合人必須公布詳細(xì)的項(xiàng)目信息，以供用戶進(jìn)行選擇。例如，馬薩諸塞州法律規(guī)定，“社區(qū)選擇集合人有責(zé)任在自動(dòng)注冊之前充分告知參與的用戶將自動(dòng)注冊，并且他們有權(quán)選擇退出項(xiàng)目而不受處罰。此外，此類披露應(yīng)突出說明所有要求的費(fèi)用，并應(yīng)包括標(biāo)準(zhǔn)的費(fèi)率，如何獲取，以及可以不參與而不受處罰的事實(shí)。應(yīng)免費(fèi)向任何公民提供一份有效的包含所有供應(yīng)方案的清單，這一清單應(yīng)當(dāng)包括價(jià)格和產(chǎn)品的比較。”羅德島州2002年法律的規(guī)定與馬薩諸塞州基本相同，也要求社區(qū)選擇集合人進(jìn)行充分告知并提供相應(yīng)的可供比較的清單。加利福尼亞州2002年法律規(guī)定，“社區(qū)選擇集合人應(yīng)在開始自動(dòng)注冊之日起的兩個(gè)月或60天內(nèi)至少兩次向參與用戶充分告知信息。可以在結(jié)算時(shí)同時(shí)進(jìn)行。在自動(dòng)注冊后，社區(qū)選擇集合人應(yīng)該在不少于兩個(gè)結(jié)算周期中繼續(xù)通知以下內(nèi)容：①客戶將自動(dòng)注冊，并且客戶有權(quán)選擇退出社區(qū)選擇集合項(xiàng)目而不會被處以罰款。②所提供服務(wù)的條款。通知可以包括但不限于直接郵寄給客戶，或合并在供水，下水道服務(wù)或其他公共服務(wù)賬單之中。也有少數(shù)州允許采用主動(dòng)加入規(guī)則，例如俄亥俄州法律就允許地方政府采用主動(dòng)加入規(guī)則，即需要用戶明確同意加入CCA項(xiàng)目。但是實(shí)踐表明，主動(dòng)加入規(guī)則的效果要遠(yuǎn)遠(yuǎn)差于自動(dòng)加入規(guī)則，所以，越來越多的項(xiàng)目采用自動(dòng)加入規(guī)則。
在確定了所有參與項(xiàng)目的客戶之后，社區(qū)選擇集合人會與發(fā)電商進(jìn)行談判，最終確定服務(wù)的期限和費(fèi)率。CCA項(xiàng)目通常會有較長的服務(wù)期限和較高的折扣率，從而在增加可再生能源消費(fèi)比例的同時(shí)減少消費(fèi)者負(fù)擔(dān)。此外，CCA項(xiàng)目也會提供不同比例的可再生能源類型，以供消費(fèi)者選擇，基于參與人數(shù)的區(qū)別，可再生能源比例的提升并不必然導(dǎo)致價(jià)格的增加，甚至還可能會降低。例如，加利福尼亞州2008年第一個(gè)CCA項(xiàng)目“馬林清潔能源”（MarinCleanEnergy，MCE）項(xiàng)目涵蓋了包括馬林縣在內(nèi)的12個(gè)縣市，為加入項(xiàng)目的消費(fèi)者提供多種不同的電力供應(yīng)方案，包括包含22%可再生能源的PG&E方案，包含50%可再生能源的“馬林清潔能源淺綠”（MCELightGreen）方案，包含100%可再生能源的“馬林清潔能源深綠”（MCEDeepGreen）方案以及包含100%本地太陽能電力的“馬林清潔能源當(dāng)?shù)靥柲?rdquo;（MCELocalSol）方案。按照測算，標(biāo)準(zhǔn)條件（每月使用500kwh電力）下四種不同方案的平均月總成本分別是89.42美元、87.32美元、92.40美元以及119.32美元。其中，50%可再生能源電力供應(yīng)并沒有導(dǎo)致用戶用電成本上漲，反而在四種方案中最低，而使用100%可再生能源電力也沒有導(dǎo)致總成本的大幅度提高。在加利福尼亞州另一個(gè)CCA項(xiàng)目“索諾瑪清潔電力”（SonomaCleanPower）項(xiàng)目中情況也同樣如此。該項(xiàng)目提供三種方案，含有28%可再生能源電力的PG&E項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)條件下總成本為100.26美元，含有33%可再生能源電力的“初綠”（CleanStart）項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)條件下總成本為95.57美元，而含有100%可再生能源電力的“永綠”（EverGreen）項(xiàng)目總成本為113.07美元。
無論是對可再生能源電力供應(yīng)商、消費(fèi)者，還是對州和地方政府來說，社區(qū)選擇集合制度都是一種創(chuàng)造性的制度設(shè)計(jì)。對于可再生能源電力供應(yīng)商來說，社區(qū)選擇集合降低了交易成本，為其提供了大量潛在客戶，從而確保其能夠準(zhǔn)確評估未來的收益。而對于消費(fèi)者來說，社區(qū)選擇集合制度節(jié)約了大量的成本，使得消費(fèi)者能夠更加容易獲得可再生能源電力，將環(huán)境保護(hù)納入日常生活之中，在不顯著提高生活成本的前提下實(shí)現(xiàn)對環(huán)境保護(hù)的貢獻(xiàn)，因此，選擇退出CCA項(xiàng)目的用戶往往低于預(yù)期，絕大多數(shù)用戶都會選擇加入CCA項(xiàng)目。例如，伊利諾伊州NIMEC項(xiàng)目為超過95個(gè)市縣提供服務(wù)，項(xiàng)目成員已經(jīng)超過150萬人，只有1%到5%的用戶選擇提出項(xiàng)目，每年節(jié)約1.75億美元，為每戶家庭節(jié)約150美元到350美元成本。又如，馬薩諸塞州“梅爾羅斯社區(qū)能源集合”（MelroseCommunityEnergyAggregation，MCEA）項(xiàng)目則在2016年為該市節(jié)約了20萬美元的成本并且增加了2900兆瓦時(shí)的可再生能源電力消費(fèi)。而對于州和地方政府來說，CCA項(xiàng)目能夠有效增加可再生能源電力份額，為實(shí)現(xiàn)可再生能源配額奠定基礎(chǔ)。僅僅2015年一年，全美CCA項(xiàng)目就為190萬用戶出售了740萬兆瓦時(shí)可再生能源電力。
總的來說，社區(qū)選擇集合是一種簡單而有效的制度設(shè)計(jì)。通過社區(qū)選擇集合，地方政府實(shí)際上創(chuàng)造了一種能夠與電力供應(yīng)商進(jìn)行博弈的市場力量，在實(shí)現(xiàn)可再生能源電力消納的同時(shí)，避免了對電力供應(yīng)商和消費(fèi)者利益造成損害，因此獲得了普遍的歡迎。盡管一些地區(qū)的CCA項(xiàng)目面臨著成本上升的問題，從總體上來看，CCA項(xiàng)目仍然有較大的發(fā)展前景。
三、CCA制度對解決可再生能源
配額制構(gòu)建中消納問題的啟示
對于可再生能源電力消納來說，最為關(guān)鍵的問題是為發(fā)電企業(yè)、電網(wǎng)企業(yè)以及電力用戶提供有效的激勵(lì)，確保供需平衡，這就要求基于可再生能源市場的特點(diǎn)進(jìn)行更加精巧的制度設(shè)計(jì)，而不是完全依賴于強(qiáng)制性的行政安排。可再生能源投資的特點(diǎn)在于投資主要集中于建設(shè)以及運(yùn)營的早期，一旦設(shè)施投入運(yùn)營，就不需要或者只需要支付很少的燃料成本，因此，企業(yè)在前期需要進(jìn)行較大的投資。此外，由于能源密度較低，發(fā)電企業(yè)回收固定成本的周期較長，特別是風(fēng)電和光伏發(fā)電項(xiàng)目，投資回收期可以達(dá)到20年。基于這兩方面原因，對于發(fā)電企業(yè)來說，其在投資可再生能源電力之初就需要穩(wěn)定的市場預(yù)期，即市場能夠穩(wěn)定、健康地運(yùn)行足夠長的時(shí)間，從而能夠降低折舊率，提高利潤率。而電網(wǎng)企業(yè)和電力用戶則希望可再生能源電力的價(jià)格能夠盡可能降低，以減少上網(wǎng)和消納的成本。由于可再生能源電力相對于傳統(tǒng)電力價(jià)格較高，在沒有補(bǔ)貼的情況下，可再生能源電力在電力市場上沒有與傳統(tǒng)能源電力競爭的能力。例如，上海市在2005年制定《上海市綠色電力認(rèn)購營銷試行辦法》，鼓勵(lì)用戶以加價(jià)認(rèn)購的方式購買綠色電力。但是在實(shí)踐中，由于每度綠色電力價(jià)格要高于常規(guī)能源電力0.53元，上海市綠色電力認(rèn)購一直遇冷。2006年上海市電力公司向風(fēng)電公司訂購電量4830萬度，加上2005年結(jié)轉(zhuǎn)電量1618.5萬度，當(dāng)年可供銷售的綠電量達(dá)到6448.5萬度，而認(rèn)購的數(shù)量還不到電力公司能提供風(fēng)電的23%。綠色電力遇冷表明，完全依靠環(huán)境教育和道德鼓勵(lì)并不能實(shí)現(xiàn)引導(dǎo)消費(fèi)者轉(zhuǎn)向綠色電力消費(fèi)的目標(biāo)。正因?yàn)槿绱?，《可再生能源電力配額制通知》沒有規(guī)定電力零售市場消費(fèi)者承擔(dān)消納義務(wù)，而是將義務(wù)主體規(guī)定為電力批發(fā)市場購電的電力用戶和擁有自備電廠的企業(yè)。
雖然行政主體可以對電網(wǎng)企業(yè)和電力用戶施加義務(wù)，但是并未創(chuàng)造出真實(shí)的市場需求，大量的個(gè)人用戶并未參與到可再生能源電力的消納中來，可再生能源的市場規(guī)模也無法進(jìn)一步擴(kuò)大。因此，對于地方政府來說，要將發(fā)展可再生能源的政策目標(biāo)與可再生能源市場化發(fā)展結(jié)合起來，就必須避免完全地依賴行政力量推動(dòng)可再生能源市場發(fā)展。否則，一旦政策目標(biāo)和方向發(fā)生變化，整個(gè)市場就會受到巨大的沖擊。因此，《可再生能源電力配額制通知》雖然圍繞配額制建立了一套完整的義務(wù)體系，但是其實(shí)際效果，省級人民政府執(zhí)行的力度，以及電網(wǎng)企業(yè)和電力用戶的反應(yīng)都處于不確定之中。因此，為了消除可再生能源配額制中電力消納的不確定性，可以考慮通過需求側(cè)的改革來保證可再生能源的消納，這就需要進(jìn)一步挖掘可再生能源電力市場，特別是當(dāng)?shù)厥袌龅南M(fèi)潛力。
美國CCA制度實(shí)際上給我國解決可再生能源配額制構(gòu)建中的電力消納問題提供了一種可供借鑒的思路，即通過行政手段集合零售用戶的電力負(fù)荷來挖掘電力零售用戶的消費(fèi)潛力。需要注意的是，美國的制度的創(chuàng)新點(diǎn)并非在于對零售電力消費(fèi)需求的集合，而是在于通過行政手段和自動(dòng)加入的制度設(shè)計(jì)降低了集合的經(jīng)濟(jì)成本。上海市綠色電力認(rèn)購的問題就在于忽視了制度中的巨大交易成本。零售電力消費(fèi)者的特點(diǎn)在于數(shù)量眾多且電力消費(fèi)量較低，如果采用主動(dòng)加入規(guī)則，由發(fā)電企業(yè)或者電網(wǎng)公司與消費(fèi)者分別進(jìn)行談判，必然會導(dǎo)致巨大的交易成本，從而導(dǎo)致整個(gè)制度的失敗。美國CCA制度的特點(diǎn)在于通過地方立法和民主程序啟動(dòng)CCA項(xiàng)目，一旦項(xiàng)目啟動(dòng)，區(qū)域內(nèi)的所有電力用戶將自動(dòng)加入該項(xiàng)目。對于個(gè)人來說，加入程序的便利和退出程序的繁瑣實(shí)際上起到了潛在的引導(dǎo)作用，使得大多數(shù)用戶最終都自動(dòng)加入到該項(xiàng)目，最終實(shí)現(xiàn)了消費(fèi)者和電力供應(yīng)商的共贏。地方政府也從CCA項(xiàng)目中獲益良多，通過可再生能源消納量的增加實(shí)現(xiàn)了增加可再生能源在能源消費(fèi)中比例的目標(biāo)。
從我國的實(shí)際情況來看，借鑒CCA項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)存在理論上的可行性。CCA項(xiàng)目的優(yōu)勢在于其并非國家尺度，而是地方尺度，這意味著CCA項(xiàng)目可以更好地與地方的政治、經(jīng)濟(jì)和文化發(fā)展水平相契合。我國東部和中部地區(qū)人口稠密，有大量省市具有較高的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，電力需求旺盛?？梢钥紤]以試點(diǎn)方案的形式在部分省市開展此類項(xiàng)目，通過聚集可再生能源零售電力需求的形式實(shí)現(xiàn)對可再生能源電力的消納。在這一過程之中，需要發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，通過政府的介入來降低交易成本，并根據(jù)地方的實(shí)際發(fā)展水平為消費(fèi)者提供具有不同價(jià)格和“傳統(tǒng)能源/可再生能源”比例的電力供應(yīng)方案，從而在不顯著提高電價(jià)的前提之下提高可再生能源電力的消費(fèi)比例，為實(shí)現(xiàn)可再生能源配額制提供有力的支撐。
誠然，理論上的可行性并不能保證項(xiàng)目實(shí)施過程的一帆風(fēng)順。引入CCA項(xiàng)目的潛在阻力之一在于民眾的參與意愿不足。這種不足的直接原因體現(xiàn)為價(jià)格因素。上海市綠色電力認(rèn)購遇冷的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，民眾購電時(shí)對價(jià)格因素的考量要大于對環(huán)境因素的考量。在目前的科技水平下，可再生能源的發(fā)電成本高于傳統(tǒng)能源，這些額外成本如果完全由政府或發(fā)電、輸電企業(yè)承擔(dān)，則可再生能源發(fā)電產(chǎn)業(yè)不可能實(shí)現(xiàn)持續(xù)發(fā)展。額外成本必須被分?jǐn)偟浇K端消費(fèi)者身上。電能是人們?nèi)粘Ｉ钪凶畛Ｊ褂玫亩文茉?，即便每度電只提價(jià)1毛錢，積少成多的影響也是不可忽視的。CCA項(xiàng)目或許可以最大程度地降低這種負(fù)面影響，但始終不能完全消除綠電在價(jià)格上的劣勢。“自動(dòng)加入”（Opt-out）模式試圖通過更加復(fù)雜的退出機(jī)制減少公眾的退出幾率，但這無法攔住經(jīng)濟(jì)利益至上的消費(fèi)者。要從根源上克服這種潛在阻力，提升公眾對CCA項(xiàng)目的接受度，需要公眾觀念和價(jià)值層面的轉(zhuǎn)變。首先，讓公眾的關(guān)注重點(diǎn)從“能源價(jià)格問題”轉(zhuǎn)向“能源問題”。電能與人們的生產(chǎn)生活密不可分，但電能的生產(chǎn)過程卻被隱藏在電網(wǎng)的另一端。電能本身看起來似乎是一種清潔能源，但其傳統(tǒng)生產(chǎn)過程的非清潔性卻沒有引起人們的足夠重視。人們需要認(rèn)識到常規(guī)能源發(fā)電是不可持續(xù)的，會對環(huán)境帶來極大負(fù)面影響的。轉(zhuǎn)向可再生能源的能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型是大勢所趨。能源問題不像能源價(jià)格問題那樣直接而明顯地影響人們的日常生活，但實(shí)際上更為嚴(yán)峻。其次，讓公眾認(rèn)識到自己并非純粹的成本分?jǐn)傉?，而是?xiàng)目的實(shí)際受益者。可再生能源的開發(fā)利用不僅會伴隨著額外的經(jīng)濟(jì)成本，更能帶來環(huán)境效益。而CCA項(xiàng)目能夠?qū)⒎謹(jǐn)偟絺€(gè)人的經(jīng)濟(jì)成本降到最低，公眾可以通過積極參與CCA項(xiàng)目收獲更大的環(huán)境效益。再次，讓公眾感受到自己并非能源問題的旁觀者，而是能源決策的參與者。公眾對于參與此類社會事務(wù)的觀念轉(zhuǎn)變可以通過上述兩方面得到促進(jìn)，政府要做的就是為公眾參與提供必要條件，避免可再生能源政策的制定和可再生能源產(chǎn)業(yè)的開發(fā)在“信息真空”中開始，確保公眾的意見得到聽取和反饋。得到公眾認(rèn)可的立法和政策會遭遇相對較低的執(zhí)行阻力，對實(shí)際執(zhí)行有積極作用的CCA項(xiàng)目也會得到更多的響應(yīng)。
總而言之，可再生能源具有與傳統(tǒng)能源完全不同的特點(diǎn)?；诳稍偕茉吹奶攸c(diǎn)，必須進(jìn)行與傳統(tǒng)能源供給與消費(fèi)完全不同的制度設(shè)計(jì)，而不能完全依賴于政府主導(dǎo)與電網(wǎng)的計(jì)劃分配。國家發(fā)展可再生能源產(chǎn)業(yè)的最終目標(biāo)是提高可再生能源在能源消費(fèi)中的比例，也就是說，評價(jià)可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展是否成功的標(biāo)準(zhǔn)，最終必須落在消費(fèi)上，這就要求我國積極探索可再生能源電力的需求側(cè)改革。CCA制度為我們提供了一種可行的、地方主導(dǎo)的、糅合行政和市場工具的解決方案，無論是否采用與之類似項(xiàng)目，CCA制度都提醒我們需要謹(jǐn)慎考慮可再生能源消費(fèi)中的“政府—市場—公眾”關(guān)系。
2015年12月12日，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（以下簡稱《公約》）締約方大會通過了《巴黎協(xié)定》，這標(biāo)志著國際氣候變化法律新秩序的誕生。與《京都議定書》不同，《巴黎協(xié)定》采取了自下而上的減排責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，要求各締約方根據(jù)《公約》目標(biāo)在以公平為基礎(chǔ)但體現(xiàn)共同且有區(qū)別的責(zé)任和各自能力原則之下，根據(jù)不同國情提交本國的國家自主貢獻(xiàn)文件。按照這一規(guī)定，各國都必須提出本國的國家自主貢獻(xiàn)目標(biāo)，并確定應(yīng)對氣候變化的主要措施。我國在國家自主貢獻(xiàn)文件中提出了五大目標(biāo)，其中有到2030年非化石能源（可再生能源和核電）占一次能源消費(fèi)比重達(dá)到20%左右這一目標(biāo)。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，我國需要進(jìn)一步推動(dòng)可再生能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。從目前的狀況來看，自2006年我國實(shí)施《可再生能源法》以來，可再生能源產(chǎn)業(yè)已經(jīng)獲得了長足的發(fā)展。但是隨著整個(gè)市場規(guī)模的擴(kuò)大，原有的建立在“固定電價(jià)制度”（RenewableFixedPriceSystem）基礎(chǔ)上的可再生能源法律制度已經(jīng)無法滿足市場進(jìn)一步擴(kuò)大的需要，迫切需要向配額制度（RenewablePortfolioSystem）轉(zhuǎn)型。在配額制之下，如何通過電力消納完成配額將會成為一個(gè)關(guān)鍵性的問題。目前，對于如何通過需求側(cè)改革實(shí)現(xiàn)最終的可再生能源電力消納，尚無明確的解決方案。有鑒于此，本文旨在通過系統(tǒng)介紹分析美國“社區(qū)選擇集合項(xiàng)目”（CommunityChoiceAggregationProgram）的基本原理，為我國可再生能源電力消納問題的解決提供域外的制度經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)而在理論上為我國從固定電價(jià)制度向配額制度轉(zhuǎn)型提供一種基于地方行動(dòng)的解決方案。
一、問題的提出
按照《可再生能源法》的規(guī)定，可再生能源是指風(fēng)能、太陽能、水能、生物質(zhì)能、地?zé)崮?、海洋能等非化石能源。人類社會利用可再生能源的歷史源遠(yuǎn)流長，現(xiàn)代意義上的可再生能源利用方式主要是通過發(fā)電將可再生能源轉(zhuǎn)化為二次能源供社會消費(fèi)。與傳統(tǒng)的化石能源相比，可再生能源具有清潔、可再生等特點(diǎn)。最為重要的是，利用可再生能源不會導(dǎo)致二氧化碳排放，因此，大力推動(dòng)可再生能源發(fā)展對于減少化石能源依賴、應(yīng)對氣候變化具有重要的意義。我國早在20世紀(jì)50年代就開始對風(fēng)能、太陽能、沼氣、太陽灶、光伏技術(shù)等可再生能源及技術(shù)進(jìn)行研發(fā)與應(yīng)用，但20世紀(jì)80年代末之前，發(fā)展的主要目標(biāo)都是補(bǔ)充農(nóng)村燃料的不足。進(jìn)入20世紀(jì)90年代之后，隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，傳統(tǒng)化石能源不僅不能滿足我國城鄉(xiāng)生產(chǎn)和消費(fèi)的需求，所帶來的大氣污染問題也越來越嚴(yán)重，加上我國成為《公約》締約方，需要主動(dòng)應(yīng)對氣候變化，因而我國從1990年以后出臺了一系列有關(guān)可再生能源的法律與政策。例如，《電力法》第5條規(guī)定，“國家鼓勵(lì)和支持利用可再生能源和清潔能源發(fā)電”。又如《節(jié)約能源法》第4條第三款規(guī)定，“國家鼓勵(lì)開發(fā)、利用新能源和可再生能源”。在政策方面，1999年原國家計(jì)委、科技部《關(guān)于進(jìn)一步支持可再生能源發(fā)展有關(guān)問題的通知》確定了對可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項(xiàng)目在還款期內(nèi)實(shí)行“還本付息加合理利潤”的定價(jià)原則，高出電網(wǎng)平均電價(jià)部分由電網(wǎng)分?jǐn)?。這一政策的落實(shí)為《可再生能源法》的制定奠定了基礎(chǔ)。
2005年2月，我國頒布了《可再生能源法》，結(jié)束了之前可再生能源立法零散、不成體系的狀況。更重要的是，《可再生能源法》的頒布施行，明確了國家在可再生能源方面的政策導(dǎo)向，向社會資本釋放了明確的政策信號，提供了長遠(yuǎn)的、穩(wěn)定的政策預(yù)期。與傳統(tǒng)能源相比，利用可再生能源發(fā)電的核心問題在于成本，風(fēng)電、光伏發(fā)電以及生物質(zhì)能發(fā)電的成本要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于傳統(tǒng)能源發(fā)電成本，這導(dǎo)致可再生能源電力價(jià)格要高于傳統(tǒng)能源電力價(jià)格。如果不采取任何政策措施，風(fēng)電、光伏發(fā)電和生物質(zhì)能發(fā)電在電力市場上無法與傳統(tǒng)能源電力競爭，這導(dǎo)致投資者不愿意投資可再生能源產(chǎn)業(yè)，電網(wǎng)企業(yè)也不愿意收購可再生能源電力。因此，《可再生能源法》設(shè)計(jì)了一系列的制度措施，以解決可再生能源電力上網(wǎng)以及成本問題：首先，《可再生能源法》規(guī)定了“可再生能源全額收購制度”（RenewableFullPurchaseSystem），要求電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)與依法取得行政許可或者報(bào)送備案的可再生能源發(fā)電企業(yè)簽訂并網(wǎng)協(xié)議，全額收購其電網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項(xiàng)目的上網(wǎng)電量，并為可再生能源發(fā)電提供上網(wǎng)服務(wù)。其次，《可再生能源法》規(guī)定了固定電價(jià)制度，這一制度又可以稱為“可再生能源回饋補(bǔ)貼制度”（RenewableFeed-inTariffSystem），是指政府確定可再生能源的上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)，并通過補(bǔ)貼可再生能源發(fā)電成本與常規(guī)上網(wǎng)電價(jià)的差額，使技術(shù)尚未成熟和開發(fā)運(yùn)營成本仍然較高的可再生能源發(fā)電項(xiàng)目能夠有長期穩(wěn)定的合理回報(bào)，從而吸引部件、系統(tǒng)和運(yùn)營商及投資人的積極參與，進(jìn)而推動(dòng)整個(gè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和市場的擴(kuò)大。例如，國家發(fā)展改革委2016年發(fā)布的《國家發(fā)展改革委關(guān)于調(diào)整光伏發(fā)電陸上風(fēng)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)的通知》規(guī)定，全國光伏發(fā)電價(jià)格按照資源區(qū)類型劃分為三級價(jià)格，Ⅰ類資源區(qū)0.65元、Ⅱ類資源區(qū)0.75元、Ⅲ類資源區(qū)0.85元；全國陸上風(fēng)力發(fā)電價(jià)格按照資源區(qū)類型劃分為四級價(jià)格，Ⅰ類資源區(qū)0.40元、Ⅱ類資源區(qū)0.45元、Ⅲ類資源區(qū)0.49元、Ⅳ類資源區(qū)0.57元；高出部分由可再生能源發(fā)展基金補(bǔ)貼。再次，對于電網(wǎng)企業(yè)收購可再生能源電力所支付的超出常規(guī)能源的費(fèi)用，采用費(fèi)用分?jǐn)偟姆椒ㄟM(jìn)行消納。按照《可再生能源法》以及《可再生能源發(fā)電價(jià)格和費(fèi)用分?jǐn)偣芾碓囆修k法》的規(guī)定，可再生能源發(fā)電項(xiàng)目上網(wǎng)電價(jià)高于當(dāng)?shù)孛摿蛉济簷C(jī)組標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)的部分、國家投資或補(bǔ)貼建設(shè)的公共可再生能源獨(dú)立電力系統(tǒng)運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用高于當(dāng)?shù)厥〖夒娋W(wǎng)平均銷售電價(jià)的部分，以及可再生能源發(fā)電項(xiàng)目接網(wǎng)費(fèi)用等，通過向電力用戶征收電價(jià)附加的方式分?jǐn)偨鉀Q。2009年《可再生能源法》修改之后，可再生能源電價(jià)附加被納入可再生能源發(fā)展基金之中，但仍然用于補(bǔ)貼電價(jià)差額和電網(wǎng)企業(yè)不能通過銷售電價(jià)回收的合理的接網(wǎng)費(fèi)用和其他相關(guān)費(fèi)用。通過強(qiáng)制上網(wǎng)、固定電價(jià)和費(fèi)用分?jǐn)?，我國建立了完整的推?dòng)可再生能源市場發(fā)展壯大的制度體系，為可再生能源市場的快速發(fā)展奠定了良好的制度基礎(chǔ)。
在固定電價(jià)和補(bǔ)貼的刺激之下，可再生能源市場獲得了較快的發(fā)展。但是，隨著可再生能源發(fā)電規(guī)模的擴(kuò)大，建立在經(jīng)濟(jì)性政策工具基礎(chǔ)之上的可再生能源法律制度體系逐漸暴露出一些問題。首先，在市場發(fā)展初期，由于可再生能源發(fā)電總量較低，國家的補(bǔ)貼壓力較小。但是隨著發(fā)電規(guī)模的擴(kuò)大，國家的補(bǔ)貼壓力與日俱增，加上漏征企業(yè)自備電廠附加費(fèi)的原因，可再生能源電力補(bǔ)貼出現(xiàn)了較大的資金缺口。根據(jù)財(cái)政部的統(tǒng)計(jì)，到2017年可再生能源電價(jià)附加補(bǔ)貼資金缺口巨大，合計(jì)已超過1000億元。預(yù)計(jì)僅2020年當(dāng)年就將存在700億元的補(bǔ)貼資金缺口。這導(dǎo)致可再生能源發(fā)電企業(yè)電費(fèi)收入被大量拖欠、成本負(fù)擔(dān)提升，企業(yè)經(jīng)營艱難，影響了社會各界對可再生能源發(fā)展的信心。為了填補(bǔ)電價(jià)缺口，國家只能提高可再生能源電價(jià)附加征收標(biāo)準(zhǔn)?？稍偕茉措妰r(jià)附加征收標(biāo)準(zhǔn)在2006年僅為1厘錢/千瓦時(shí)，2009年時(shí)漲為4厘錢/千瓦時(shí)，到2012年漲到8厘錢/千瓦時(shí)，到2013年漲到1.5分/千瓦時(shí)，到2015年已經(jīng)提高到1.9分/千瓦時(shí)?？稍偕茉措妰r(jià)附加的提高，給企業(yè)帶來了較大的用電負(fù)擔(dān)。其次，盡管《可再生能源法》明確規(guī)定了電網(wǎng)企業(yè)具有全額收購可再生能源的義務(wù)，但是在實(shí)踐中由于以下幾方面的因素導(dǎo)致可再生能源電力上網(wǎng)困難，“棄風(fēng)”“棄光”現(xiàn)象十分普遍：第一，我國風(fēng)能光能資源豐富區(qū)往往處于偏遠(yuǎn)地區(qū)，地方消納能力不足，而風(fēng)電與電網(wǎng)規(guī)劃不協(xié)調(diào)，部分地區(qū)風(fēng)電規(guī)劃和建設(shè)時(shí)序不斷調(diào)整，項(xiàng)目規(guī)模和進(jìn)度遠(yuǎn)超規(guī)劃，配套送出工程難以在電網(wǎng)規(guī)劃和建設(shè)時(shí)統(tǒng)籌安排，導(dǎo)致清潔能源外送能力不足；第二，我國電力行業(yè)的政策和市場機(jī)制還不健全，市場化程度偏低，為了完成火電年度電量計(jì)劃，火電企業(yè)和地方政府不愿意讓出火電電量空間，為了完成火電年度計(jì)劃有時(shí)不得不限制可再生能源發(fā)電的電量空間；第三，風(fēng)電大規(guī)模并網(wǎng)消納存在技術(shù)難題，難以預(yù)測和調(diào)度。2009年《可再生能源法》修改之后將可再生能源全額收購制度調(diào)整為“可再生能源全額保障性收購制度”（RenewableFullGuaranteePurchaseSystem），要求電網(wǎng)企業(yè)每年在規(guī)劃范圍內(nèi)全額收購可再生能源電力。但是在實(shí)踐中，“棄風(fēng)”“棄光”現(xiàn)象仍然十分普遍，基于此，環(huán)保組織自然之友甚至于2016年向法院提起環(huán)境公益訴訟，要求寧夏電網(wǎng)公司和甘肅電網(wǎng)公司賠償因?yàn)闆]有全額收購可再生能源電力導(dǎo)致火力發(fā)電增加產(chǎn)生的污染和溫室氣體排放損害。
基于上述復(fù)雜原因，我國從2009年開始考慮引入可再生能源配額制度來替代可再生能源固定電價(jià)制度。國家能源局于2009年開始委托可再生能源中心研究和起草《可再生能源電力配額及考核辦法》，經(jīng)過近十年的研究討論，于2018年3月、9月以及11月三次對《可再生能源電力配額及考核辦法》公開征求意見，并提出將于2019年1月1日起開始實(shí)行可再生配額考核。與固定電價(jià)制度依賴于補(bǔ)貼不同，配額制度的基本原理是“行政強(qiáng)制加可交易的綠色電力證書”，即通過行政命令確定特定主體生產(chǎn)、收購或者消納可再生能源電力的年度份額，并且允許主體之間交易權(quán)利證書，以降低義務(wù)履行的成本。按照2018年11月國家能源局綜合司印發(fā)的《國家發(fā)展改革委國家能源局關(guān)于實(shí)行可再生能源電力配額制的通知（征求意見稿）》（以下簡稱《可再生能源電力配額制通知》）的規(guī)定，國家按省級行政區(qū)域確定配額指標(biāo)，各省級人民政府承擔(dān)配額落實(shí)責(zé)任，應(yīng)達(dá)到一定的約束性指標(biāo)，即最低可再生能源比重指標(biāo)。承擔(dān)配額義務(wù)的市場主體為配售電企業(yè)和電力用戶。其配額完成量主要有三種形式：從區(qū)域內(nèi)或區(qū)域外電網(wǎng)企業(yè)和發(fā)電企業(yè)購入的可再生能源電量,自發(fā)自用的可再生能源電量,、從其他配額義務(wù)主體購買的配額完成量或購買綠證折算的配額完成量。
從《可再生能源電力配額制通知》的規(guī)定可以看出，在新的制度之下，可再生能源電力輸配各個(gè)環(huán)節(jié)的主體實(shí)際上承擔(dān)了比之前更重的義務(wù)。地方人民政府在新的制度之下必須履行推動(dòng)可再生能源發(fā)展的任務(wù)。按照《可再生能源電力配額制通知》的要求，地方政府必須按年度組織制定本省可再生能源電力配額實(shí)施方案，包括年度配額指標(biāo)及配額分配、配額實(shí)施工作機(jī)制、配額履約方式、考核方式等。有關(guān)省級能源主管部門會同電力運(yùn)行管理部門督促省屬地方電網(wǎng)企業(yè)以及未與公用電網(wǎng)聯(lián)網(wǎng)的擁有自備電廠的企業(yè)履行可再生能源電力配額義務(wù)。除此之外，地方配售電企業(yè)和電力用戶也承擔(dān)較重的義務(wù)。各承擔(dān)配額義務(wù)的市場主體及電力用戶均須完成所在區(qū)域電網(wǎng)企業(yè)分配的可再生能源消納電量，并在電網(wǎng)企業(yè)統(tǒng)一組織下共同完成本經(jīng)營區(qū)的配額。盡管《可再生能源電力配額制通知》沒有對可再生能源配額如何與可再生能源固定電價(jià)制度的銜接做出規(guī)定，但是可以預(yù)見，由于新的制度依賴于計(jì)劃性的配額分配和行政性的監(jiān)督檢查，其所面臨的執(zhí)行阻力必然要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出可再生能源固定電價(jià)制度。因此，對于地方人民政府來說，未來需要解決的核心問題是如何通過更加有效的、靈活的制度設(shè)計(jì)，來為地方配售電企業(yè)和電力用戶提供更加充分的激勵(lì)，以推動(dòng)上述主體完成可再生能源的消納任務(wù)，這需要借鑒有效的域外經(jīng)驗(yàn)。
二、美國解決可再生能源
電力消納問題的制度設(shè)計(jì)
不同于我國完全依賴于行政強(qiáng)制力量來解決可再生能源電力消納問題，美國很多地方政府（郡、縣、市政府）通過“社區(qū)選擇集合”（CommunityChoiceAggregationProgram，即CCA）來解決可再生能源的消納問題。通過這種更加靈活的、糅合行政和市場力量的制度，美國很多州和地方政府既實(shí)現(xiàn)了可再生能源消納的任務(wù)，又確保了消費(fèi)者能夠獲得廉價(jià)的可再生能源電力，從而實(shí)現(xiàn)了政府、企業(yè)和消費(fèi)者的共贏。
與我國的政治體制不同，美國是聯(lián)邦制國家，依據(jù)分權(quán)原則，聯(lián)邦政府和州政府各自享有政治權(quán)力。在聯(lián)邦層面上，由于能源稟賦、政治體制、文化觀念方面的原因，聯(lián)邦一直缺乏系統(tǒng)的、連貫的可再生能源政策。與此相對，美國各州政府則普遍支持推廣和應(yīng)用可再生能源以應(yīng)對氣候變化，但是在具體的制度選擇上，各州的選擇各不相同。其中，少部分州選擇了可再生能源固定電價(jià)制度，例如華盛頓州、俄勒岡州、田納西州、佐治亞州、佛蒙特州、緬因州、加利福尼亞州等。而絕大多數(shù)州都采用配額制，例如亞利桑那州、科羅拉多州、康涅狄格州、哥倫比亞特區(qū)、特拉華州、愛荷華州等。其中，一些州的地方政府逐漸發(fā)展出政府與市場相結(jié)合的可再生能源電力消納途徑，即可再生能源的社區(qū)選擇集合制度。社區(qū)選擇集合又可以稱為“社區(qū)選擇能源”（CommunityChoiceEnergy），“市政集合”（MunicipalAggregation），“政府集合”（GovernmentalAggregation），“電力集合”（CommunityAggregation），是指地方政府或者政府機(jī)構(gòu)將特定行政區(qū)域內(nèi)的所有電力消費(fèi)者集合在一起，與電力供應(yīng)商簽訂可再生能源電力的供應(yīng)協(xié)議。通俗來說，社區(qū)選擇集合類似于團(tuán)購，由地方政府來將所有的消費(fèi)者的購買意愿集合在一起，統(tǒng)一與電力供應(yīng)商簽訂協(xié)議，從而避免電力供應(yīng)向可再生能源轉(zhuǎn)換所帶來的巨大交易成本。
CCA政策的發(fā)展經(jīng)歷了一段較長的時(shí)期，早在1999年，馬薩諸塞州就出臺了允許開展該項(xiàng)目的法律。目前，通過法律允許地方開展CCA項(xiàng)目的州包括加利福尼亞州（2002年制定，2011年修改）、伊利諾伊州（2009年）、俄亥俄州（1999年）、馬薩諸塞州（1999年）、新澤西州（2003年）、紐約州（2014年）以及羅德島州（2002年），僅2016年，社區(qū)選擇集合項(xiàng)目就向3300萬電力用戶售出了87億千瓦時(shí)的可再生能源電力。在最初制定CCA相關(guān)法律時(shí)，馬薩諸塞州的目的并非是為了實(shí)現(xiàn)可再生能源電力的消納，而是為了提高社區(qū)的議價(jià)能力，確保社區(qū)能夠獲得較為優(yōu)惠的電價(jià)，但是隨著時(shí)間進(jìn)展，CCA逐漸成為一種在不顯著增加居民用電成本的前提下增加可再生能源電力在電力市場中比例的手段。
具體來說，CCA項(xiàng)目的操作通常遵循以下步驟：
首先，需要制定相應(yīng)的法律進(jìn)行授權(quán)。州必須通過立法授權(quán)地方政府開展CCA項(xiàng)目。例如，馬薩諸塞州于1997年通過了《關(guān)于重建電力產(chǎn)業(yè)、規(guī)范電力和其他服務(wù)以及促進(jìn)消費(fèi)者保護(hù)的法案》(AnActRelativetoRestructuringtheElectricUtilityIndustryintheCommonwealth,RegulatingtheProvisionofElectricityandotherServices,andPromotingEnhancedConsumerProtectionsTherein)，對CCA政策進(jìn)行了規(guī)定。該法第247條規(guī)定，“特此授權(quán)在州內(nèi)共同行動(dòng)的任何市政當(dāng)局或任何一組市政當(dāng)局在其邊界內(nèi)匯總有關(guān)電力消費(fèi)者的電力需求；但是，如果由現(xiàn)有的市政公司提供服務(wù)，則該市政公司或市政當(dāng)局不得匯總電力需求。市政當(dāng)局或市政集團(tuán)可以對零售電力客戶進(jìn)行分組，以便為這些客戶征集電力和能源服務(wù)的投標(biāo)、經(jīng)紀(jì)人和合同。市政當(dāng)局或市鎮(zhèn)集團(tuán)可以簽訂服務(wù)協(xié)議，以促進(jìn)電力和其他相關(guān)服務(wù)的銷售和購買。此類服務(wù)協(xié)議可由單個(gè)城市，城鎮(zhèn)，縣或一組城鎮(zhèn)，縣組成。”又如，加利福尼亞州2002年在《公共設(shè)施法典》（PublicUtilitiesCode）中增加了第366條的內(nèi)容。該條（c）（1）款規(guī)定，“盡管有第366條的規(guī)定，特此授權(quán)社區(qū)選擇集合人匯總其管轄范圍內(nèi)電力消費(fèi)者的電力需求，以減少消費(fèi)者的交易成本，保護(hù)消費(fèi)者，并利用合同談判。如果該需求由第9604節(jié)（d）部分所定義的當(dāng)?shù)毓搽娏咎峁鐓^(qū)選擇集合人不能集合電力需求。社區(qū)選擇集合人可以將零售電力客戶分組以招標(biāo)和招攬經(jīng)紀(jì)人為這些客戶提供電力和能源服務(wù)。社區(qū)選擇集合人可以簽訂服務(wù)協(xié)議，以促進(jìn)電力和其他相關(guān)服務(wù)的銷售和購買。這些服務(wù)協(xié)議可以涵蓋一個(gè)單獨(dú)的市或縣，一個(gè)市和一個(gè)縣，一組市，市和縣的組合或一組縣。”
其次，在州的法律授權(quán)之下，地方政府通常需要啟動(dòng)一個(gè)投票程序，決定是否啟動(dòng)CCA項(xiàng)目。例如，馬薩諸塞州要求，鎮(zhèn)可以通過鎮(zhèn)會議或鎮(zhèn)議會的多數(shù)票授權(quán)來啟動(dòng)匯總電力需求的程序。市可以通過市長或計(jì)劃D或計(jì)劃E城市的城市管理者批準(zhǔn)，啟動(dòng)市議會的多數(shù)票投票程序。兩個(gè)或兩個(gè)以上的市政局可以作為一個(gè)團(tuán)體共同啟動(dòng)一個(gè)集合程序，但是每個(gè)市各自進(jìn)行多數(shù)投票來授權(quán)匯總。在確定啟動(dòng)程序之后，必須確立一個(gè)社區(qū)選擇集合人作為組織者來推動(dòng)社區(qū)選擇集合項(xiàng)目，社區(qū)選擇集合人可以是政府部門，也可以是獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)。例如，加利福尼亞州2002年法律規(guī)定，社區(qū)選擇集合人可以是市縣的管理委員會，或者多個(gè)市縣的聯(lián)合管理機(jī)構(gòu)。2011年法律修改之后，加利福尼亞州又修改了這一條規(guī)定，增加了加利福尼亞州的地區(qū)公共管理機(jī)構(gòu)。
再次，電力終端用戶具有是否參與項(xiàng)目的選擇權(quán)，但是在選擇權(quán)上有兩種不同的規(guī)則，即“自動(dòng)加入”（Opt-out）和“主動(dòng)加入”（Opt-in）規(guī)則。絕大多數(shù)州都采用“自動(dòng)加入”（Opt—out）規(guī)則，即CCA項(xiàng)目一旦啟動(dòng)，項(xiàng)目覆蓋范圍內(nèi)的所有電力終端用戶自動(dòng)加入CCA項(xiàng)目，而如果用戶不愿意加入到CCA項(xiàng)目之中，必須通過書面或其他方式明確表示不加入項(xiàng)目，而自行選擇電力供應(yīng)商。因此，社區(qū)選擇集合人必須公布詳細(xì)的項(xiàng)目信息，以供用戶進(jìn)行選擇。例如，馬薩諸塞州法律規(guī)定，“社區(qū)選擇集合人有責(zé)任在自動(dòng)注冊之前充分告知參與的用戶將自動(dòng)注冊，并且他們有權(quán)選擇退出項(xiàng)目而不受處罰。此外，此類披露應(yīng)突出說明所有要求的費(fèi)用，并應(yīng)包括標(biāo)準(zhǔn)的費(fèi)率，如何獲取，以及可以不參與而不受處罰的事實(shí)。應(yīng)免費(fèi)向任何公民提供一份有效的包含所有供應(yīng)方案的清單，這一清單應(yīng)當(dāng)包括價(jià)格和產(chǎn)品的比較。”羅德島州2002年法律的規(guī)定與馬薩諸塞州基本相同，也要求社區(qū)選擇集合人進(jìn)行充分告知并提供相應(yīng)的可供比較的清單。加利福尼亞州2002年法律規(guī)定，“社區(qū)選擇集合人應(yīng)在開始自動(dòng)注冊之日起的兩個(gè)月或60天內(nèi)至少兩次向參與用戶充分告知信息。可以在結(jié)算時(shí)同時(shí)進(jìn)行。在自動(dòng)注冊后，社區(qū)選擇集合人應(yīng)該在不少于兩個(gè)結(jié)算周期中繼續(xù)通知以下內(nèi)容：①客戶將自動(dòng)注冊，并且客戶有權(quán)選擇退出社區(qū)選擇集合項(xiàng)目而不會被處以罰款。②所提供服務(wù)的條款。通知可以包括但不限于直接郵寄給客戶，或合并在供水，下水道服務(wù)或其他公共服務(wù)賬單之中。也有少數(shù)州允許采用主動(dòng)加入規(guī)則，例如俄亥俄州法律就允許地方政府采用主動(dòng)加入規(guī)則，即需要用戶明確同意加入CCA項(xiàng)目。但是實(shí)踐表明，主動(dòng)加入規(guī)則的效果要遠(yuǎn)遠(yuǎn)差于自動(dòng)加入規(guī)則，所以，越來越多的項(xiàng)目采用自動(dòng)加入規(guī)則。
在確定了所有參與項(xiàng)目的客戶之后，社區(qū)選擇集合人會與發(fā)電商進(jìn)行談判，最終確定服務(wù)的期限和費(fèi)率。CCA項(xiàng)目通常會有較長的服務(wù)期限和較高的折扣率，從而在增加可再生能源消費(fèi)比例的同時(shí)減少消費(fèi)者負(fù)擔(dān)。此外，CCA項(xiàng)目也會提供不同比例的可再生能源類型，以供消費(fèi)者選擇，基于參與人數(shù)的區(qū)別，可再生能源比例的提升并不必然導(dǎo)致價(jià)格的增加，甚至還可能會降低。例如，加利福尼亞州2008年第一個(gè)CCA項(xiàng)目“馬林清潔能源”（MarinCleanEnergy，MCE）項(xiàng)目涵蓋了包括馬林縣在內(nèi)的12個(gè)縣市，為加入項(xiàng)目的消費(fèi)者提供多種不同的電力供應(yīng)方案，包括包含22%可再生能源的PG&E方案，包含50%可再生能源的“馬林清潔能源淺綠”（MCELightGreen）方案，包含100%可再生能源的“馬林清潔能源深綠”（MCEDeepGreen）方案以及包含100%本地太陽能電力的“馬林清潔能源當(dāng)?shù)靥柲?rdquo;（MCELocalSol）方案。按照測算，標(biāo)準(zhǔn)條件（每月使用500kwh電力）下四種不同方案的平均月總成本分別是89.42美元、87.32美元、92.40美元以及119.32美元。其中，50%可再生能源電力供應(yīng)并沒有導(dǎo)致用戶用電成本上漲，反而在四種方案中最低，而使用100%可再生能源電力也沒有導(dǎo)致總成本的大幅度提高。在加利福尼亞州另一個(gè)CCA項(xiàng)目“索諾瑪清潔電力”（SonomaCleanPower）項(xiàng)目中情況也同樣如此。該項(xiàng)目提供三種方案，含有28%可再生能源電力的PG&E項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)條件下總成本為100.26美元，含有33%可再生能源電力的“初綠”（CleanStart）項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)條件下總成本為95.57美元，而含有100%可再生能源電力的“永綠”（EverGreen）項(xiàng)目總成本為113.07美元。
無論是對可再生能源電力供應(yīng)商、消費(fèi)者，還是對州和地方政府來說，社區(qū)選擇集合制度都是一種創(chuàng)造性的制度設(shè)計(jì)。對于可再生能源電力供應(yīng)商來說，社區(qū)選擇集合降低了交易成本，為其提供了大量潛在客戶，從而確保其能夠準(zhǔn)確評估未來的收益。而對于消費(fèi)者來說，社區(qū)選擇集合制度節(jié)約了大量的成本，使得消費(fèi)者能夠更加容易獲得可再生能源電力，將環(huán)境保護(hù)納入日常生活之中，在不顯著提高生活成本的前提下實(shí)現(xiàn)對環(huán)境保護(hù)的貢獻(xiàn)，因此，選擇退出CCA項(xiàng)目的用戶往往低于預(yù)期，絕大多數(shù)用戶都會選擇加入CCA項(xiàng)目。例如，伊利諾伊州NIMEC項(xiàng)目為超過95個(gè)市縣提供服務(wù)，項(xiàng)目成員已經(jīng)超過150萬人，只有1%到5%的用戶選擇提出項(xiàng)目，每年節(jié)約1.75億美元，為每戶家庭節(jié)約150美元到350美元成本。又如，馬薩諸塞州“梅爾羅斯社區(qū)能源集合”（MelroseCommunityEnergyAggregation，MCEA）項(xiàng)目則在2016年為該市節(jié)約了20萬美元的成本并且增加了2900兆瓦時(shí)的可再生能源電力消費(fèi)。而對于州和地方政府來說，CCA項(xiàng)目能夠有效增加可再生能源電力份額，為實(shí)現(xiàn)可再生能源配額奠定基礎(chǔ)。僅僅2015年一年，全美CCA項(xiàng)目就為190萬用戶出售了740萬兆瓦時(shí)可再生能源電力。
總的來說，社區(qū)選擇集合是一種簡單而有效的制度設(shè)計(jì)。通過社區(qū)選擇集合，地方政府實(shí)際上創(chuàng)造了一種能夠與電力供應(yīng)商進(jìn)行博弈的市場力量，在實(shí)現(xiàn)可再生能源電力消納的同時(shí)，避免了對電力供應(yīng)商和消費(fèi)者利益造成損害，因此獲得了普遍的歡迎。盡管一些地區(qū)的CCA項(xiàng)目面臨著成本上升的問題，從總體上來看，CCA項(xiàng)目仍然有較大的發(fā)展前景。
三、CCA制度對解決可再生能源
配額制構(gòu)建中消納問題的啟示
對于可再生能源電力消納來說，最為關(guān)鍵的問題是為發(fā)電企業(yè)、電網(wǎng)企業(yè)以及電力用戶提供有效的激勵(lì)，確保供需平衡，這就要求基于可再生能源市場的特點(diǎn)進(jìn)行更加精巧的制度設(shè)計(jì)，而不是完全依賴于強(qiáng)制性的行政安排。可再生能源投資的特點(diǎn)在于投資主要集中于建設(shè)以及運(yùn)營的早期，一旦設(shè)施投入運(yùn)營，就不需要或者只需要支付很少的燃料成本，因此，企業(yè)在前期需要進(jìn)行較大的投資。此外，由于能源密度較低，發(fā)電企業(yè)回收固定成本的周期較長，特別是風(fēng)電和光伏發(fā)電項(xiàng)目，投資回收期可以達(dá)到20年。基于這兩方面原因，對于發(fā)電企業(yè)來說，其在投資可再生能源電力之初就需要穩(wěn)定的市場預(yù)期，即市場能夠穩(wěn)定、健康地運(yùn)行足夠長的時(shí)間，從而能夠降低折舊率，提高利潤率。而電網(wǎng)企業(yè)和電力用戶則希望可再生能源電力的價(jià)格能夠盡可能降低，以減少上網(wǎng)和消納的成本。由于可再生能源電力相對于傳統(tǒng)電力價(jià)格較高，在沒有補(bǔ)貼的情況下，可再生能源電力在電力市場上沒有與傳統(tǒng)能源電力競爭的能力。例如，上海市在2005年制定《上海市綠色電力認(rèn)購營銷試行辦法》，鼓勵(lì)用戶以加價(jià)認(rèn)購的方式購買綠色電力。但是在實(shí)踐中，由于每度綠色電力價(jià)格要高于常規(guī)能源電力0.53元，上海市綠色電力認(rèn)購一直遇冷。2006年上海市電力公司向風(fēng)電公司訂購電量4830萬度，加上2005年結(jié)轉(zhuǎn)電量1618.5萬度，當(dāng)年可供銷售的綠電量達(dá)到6448.5萬度，而認(rèn)購的數(shù)量還不到電力公司能提供風(fēng)電的23%。綠色電力遇冷表明，完全依靠環(huán)境教育和道德鼓勵(lì)并不能實(shí)現(xiàn)引導(dǎo)消費(fèi)者轉(zhuǎn)向綠色電力消費(fèi)的目標(biāo)。正因?yàn)槿绱?，《可再生能源電力配額制通知》沒有規(guī)定電力零售市場消費(fèi)者承擔(dān)消納義務(wù)，而是將義務(wù)主體規(guī)定為電力批發(fā)市場購電的電力用戶和擁有自備電廠的企業(yè)。
雖然行政主體可以對電網(wǎng)企業(yè)和電力用戶施加義務(wù)，但是并未創(chuàng)造出真實(shí)的市場需求，大量的個(gè)人用戶并未參與到可再生能源電力的消納中來，可再生能源的市場規(guī)模也無法進(jìn)一步擴(kuò)大。因此，對于地方政府來說，要將發(fā)展可再生能源的政策目標(biāo)與可再生能源市場化發(fā)展結(jié)合起來，就必須避免完全地依賴行政力量推動(dòng)可再生能源市場發(fā)展。否則，一旦政策目標(biāo)和方向發(fā)生變化，整個(gè)市場就會受到巨大的沖擊。因此，《可再生能源電力配額制通知》雖然圍繞配額制建立了一套完整的義務(wù)體系，但是其實(shí)際效果，省級人民政府執(zhí)行的力度，以及電網(wǎng)企業(yè)和電力用戶的反應(yīng)都處于不確定之中。因此，為了消除可再生能源配額制中電力消納的不確定性，可以考慮通過需求側(cè)的改革來保證可再生能源的消納，這就需要進(jìn)一步挖掘可再生能源電力市場，特別是當(dāng)?shù)厥袌龅南M(fèi)潛力。
美國CCA制度實(shí)際上給我國解決可再生能源配額制構(gòu)建中的電力消納問題提供了一種可供借鑒的思路，即通過行政手段集合零售用戶的電力負(fù)荷來挖掘電力零售用戶的消費(fèi)潛力。需要注意的是，美國的制度的創(chuàng)新點(diǎn)并非在于對零售電力消費(fèi)需求的集合，而是在于通過行政手段和自動(dòng)加入的制度設(shè)計(jì)降低了集合的經(jīng)濟(jì)成本。上海市綠色電力認(rèn)購的問題就在于忽視了制度中的巨大交易成本。零售電力消費(fèi)者的特點(diǎn)在于數(shù)量眾多且電力消費(fèi)量較低，如果采用主動(dòng)加入規(guī)則，由發(fā)電企業(yè)或者電網(wǎng)公司與消費(fèi)者分別進(jìn)行談判，必然會導(dǎo)致巨大的交易成本，從而導(dǎo)致整個(gè)制度的失敗。美國CCA制度的特點(diǎn)在于通過地方立法和民主程序啟動(dòng)CCA項(xiàng)目，一旦項(xiàng)目啟動(dòng)，區(qū)域內(nèi)的所有電力用戶將自動(dòng)加入該項(xiàng)目。對于個(gè)人來說，加入程序的便利和退出程序的繁瑣實(shí)際上起到了潛在的引導(dǎo)作用，使得大多數(shù)用戶最終都自動(dòng)加入到該項(xiàng)目，最終實(shí)現(xiàn)了消費(fèi)者和電力供應(yīng)商的共贏。地方政府也從CCA項(xiàng)目中獲益良多，通過可再生能源消納量的增加實(shí)現(xiàn)了增加可再生能源在能源消費(fèi)中比例的目標(biāo)。
從我國的實(shí)際情況來看，借鑒CCA項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)存在理論上的可行性。CCA項(xiàng)目的優(yōu)勢在于其并非國家尺度，而是地方尺度，這意味著CCA項(xiàng)目可以更好地與地方的政治、經(jīng)濟(jì)和文化發(fā)展水平相契合。我國東部和中部地區(qū)人口稠密，有大量省市具有較高的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，電力需求旺盛?？梢钥紤]以試點(diǎn)方案的形式在部分省市開展此類項(xiàng)目，通過聚集可再生能源零售電力需求的形式實(shí)現(xiàn)對可再生能源電力的消納。在這一過程之中，需要發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，通過政府的介入來降低交易成本，并根據(jù)地方的實(shí)際發(fā)展水平為消費(fèi)者提供具有不同價(jià)格和“傳統(tǒng)能源/可再生能源”比例的電力供應(yīng)方案，從而在不顯著提高電價(jià)的前提之下提高可再生能源電力的消費(fèi)比例，為實(shí)現(xiàn)可再生能源配額制提供有力的支撐。
誠然，理論上的可行性并不能保證項(xiàng)目實(shí)施過程的一帆風(fēng)順。引入CCA項(xiàng)目的潛在阻力之一在于民眾的參與意愿不足。這種不足的直接原因體現(xiàn)為價(jià)格因素。上海市綠色電力認(rèn)購遇冷的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，民眾購電時(shí)對價(jià)格因素的考量要大于對環(huán)境因素的考量。在目前的科技水平下，可再生能源的發(fā)電成本高于傳統(tǒng)能源，這些額外成本如果完全由政府或發(fā)電、輸電企業(yè)承擔(dān)，則可再生能源發(fā)電產(chǎn)業(yè)不可能實(shí)現(xiàn)持續(xù)發(fā)展。額外成本必須被分?jǐn)偟浇K端消費(fèi)者身上。電能是人們?nèi)粘Ｉ钪凶畛Ｊ褂玫亩文茉?，即便每度電只提價(jià)1毛錢，積少成多的影響也是不可忽視的。CCA項(xiàng)目或許可以最大程度地降低這種負(fù)面影響，但始終不能完全消除綠電在價(jià)格上的劣勢。“自動(dòng)加入”（Opt-out）模式試圖通過更加復(fù)雜的退出機(jī)制減少公眾的退出幾率，但這無法攔住經(jīng)濟(jì)利益至上的消費(fèi)者。要從根源上克服這種潛在阻力，提升公眾對CCA項(xiàng)目的接受度，需要公眾觀念和價(jià)值層面的轉(zhuǎn)變。首先，讓公眾的關(guān)注重點(diǎn)從“能源價(jià)格問題”轉(zhuǎn)向“能源問題”。電能與人們的生產(chǎn)生活密不可分，但電能的生產(chǎn)過程卻被隱藏在電網(wǎng)的另一端。電能本身看起來似乎是一種清潔能源，但其傳統(tǒng)生產(chǎn)過程的非清潔性卻沒有引起人們的足夠重視。人們需要認(rèn)識到常規(guī)能源發(fā)電是不可持續(xù)的，會對環(huán)境帶來極大負(fù)面影響的。轉(zhuǎn)向可再生能源的能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型是大勢所趨。能源問題不像能源價(jià)格問題那樣直接而明顯地影響人們的日常生活，但實(shí)際上更為嚴(yán)峻。其次，讓公眾認(rèn)識到自己并非純粹的成本分?jǐn)傉?，而是?xiàng)目的實(shí)際受益者。可再生能源的開發(fā)利用不僅會伴隨著額外的經(jīng)濟(jì)成本，更能帶來環(huán)境效益。而CCA項(xiàng)目能夠?qū)⒎謹(jǐn)偟絺€(gè)人的經(jīng)濟(jì)成本降到最低，公眾可以通過積極參與CCA項(xiàng)目收獲更大的環(huán)境效益。再次，讓公眾感受到自己并非能源問題的旁觀者，而是能源決策的參與者。公眾對于參與此類社會事務(wù)的觀念轉(zhuǎn)變可以通過上述兩方面得到促進(jìn)，政府要做的就是為公眾參與提供必要條件，避免可再生能源政策的制定和可再生能源產(chǎn)業(yè)的開發(fā)在“信息真空”中開始，確保公眾的意見得到聽取和反饋。得到公眾認(rèn)可的立法和政策會遭遇相對較低的執(zhí)行阻力，對實(shí)際執(zhí)行有積極作用的CCA項(xiàng)目也會得到更多的響應(yīng)。
總而言之，可再生能源具有與傳統(tǒng)能源完全不同的特點(diǎn)?；诳稍偕茉吹奶攸c(diǎn)，必須進(jìn)行與傳統(tǒng)能源供給與消費(fèi)完全不同的制度設(shè)計(jì)，而不能完全依賴于政府主導(dǎo)與電網(wǎng)的計(jì)劃分配。國家發(fā)展可再生能源產(chǎn)業(yè)的最終目標(biāo)是提高可再生能源在能源消費(fèi)中的比例，也就是說，評價(jià)可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展是否成功的標(biāo)準(zhǔn)，最終必須落在消費(fèi)上，這就要求我國積極探索可再生能源電力的需求側(cè)改革。CCA制度為我們提供了一種可行的、地方主導(dǎo)的、糅合行政和市場工具的解決方案，無論是否采用與之類似項(xiàng)目，CCA制度都提醒我們需要謹(jǐn)慎考慮可再生能源消費(fèi)中的“政府—市場—公眾”關(guān)系。
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