補貼政策是推動新技術擺脫既有路徑依賴，打破技術鎖定效應的最有效方式之一，目的是幫助新產業快速成熟，最終實現無需補貼的市場化生存發展。在《可再生能源法》確立的補貼政策支持下，我國風電、光伏發電等可再生能源產業規模迅速擴大，技術水平顯著提升，成本大幅下降，過去10年間，我國風電成本下降了40%，光伏發電成本下降了70%，已基本達到平價水平。

我國可再生能源產業實力不斷壯大，不僅為我國提早實現節能減排目標，也為全球應對氣候變化和環境危機做出了重要貢獻。同時，可再生能源產業也成為經濟發展的新引擎。2019年，我國可再生能源產業吸引超過6000億元投資，創造出400多萬個就業崗位，貢獻稅收2000多億元，取得巨大經濟社會效益。這一過程中，補貼起到了“四兩撥千斤”的效果。但可再生能源補貼長期拖欠問題也成為產業發展的不可承受之重。

一、補貼拖欠問題已到了非解決不可的程度

可再生能源補貼缺口問題由來已久。一方面原因是資金來源不能滿足補貼需求。根據現行政策，可再生能源標桿電價與各地煤電標桿電價之差，由從全國銷售電量中收取的“可再生能源電價附加”補足（農業生產和西藏用電免征，居民生活用電減征政策各地執行標準不同，為0—8厘/千瓦時）。《可再生能源法》實施以來，“可再生能源電價附加標準”歷經五次調整，2006年最初征收標準0.001元/千瓦時，2016年提高至0.019元/千瓦時，這一標準維持至今（2016年曾建議提出，上調至3分錢，即可滿足全部補貼需求，但未獲通過）。這使得“十三五”以來“可再生能源電價附加”征收額遠低于實際需求，導致補貼缺口持續加大。另一方面是未能足額征收，2015-2019年征收率不到85%，每年約有200億元應收未收資金。各種原因疊加，導致補貼在2019年底缺口累計超過2600億元，2020年底缺口將突破3000億元。

據財政部數據，2020年可安排的“可再生能源電價附加”資金預算為923.55億元。以此為基數，根據社會用電量預計增長幅度5.5%測算未來年度補貼資金收入情況。同時，對已建成的及平價政策并網節點前有望建成的需要補貼的可再生能源項目進行梳理，并根據國家現行補貼政策對補貼需求資金進行保守估算。按現行支付政策，優先撥付光伏扶貧項目、50kW及以下自然人分布式項目、公共可再生能源獨立系統、2019年采取競價方式確定的光伏項目及領跑者項目所需補貼，其他發電項目，不分年份和批次，統一按照等比例進行撥付。在上述前提下，2031年之前，風電、光伏項目，將只能拿到補貼總額的15%-20%。按這樣的支付比例，項目的電費收入難以支付貸款本息。

加之申報撥付流程繁瑣，補貼資金的發放周期較長。很多可再生能源企業陷入現金流枯竭的危險境地，特別是民營企業處境更加艱難，部分風電、光伏發電項目因沒有足夠的現金流償還貸款，出現了違約現象。一些金融機構因此收緊風電、光伏行業的信貸規模，進一步加劇了可再生能源行業的系統性風險。據了解，拖欠補貼超過10億元的民企不在少數，其中最多的民企被拖欠金額超過百億元，累計拖欠民企補貼資金超過千億元。即便是央企也不堪重負，如龍源電力、華能新能源、大唐新能源、中廣核新能源等被拖欠補貼都超過200億元，2019年財報顯示，這些企業的應收賬款均超過了當期的營業收入。

可再生能源補貼支付滯后，不僅將導致企業經營難以為繼，逐漸失去“供血”和“造血”機能，更有損政府信譽，使市場喪失投資信心。長此以往，不僅不利于可再生能源行業的健康發展，亦會影響到就業和社會經濟發展，不利于貫徹落實中央提出的“六穩”和“六保”目標。因此，這一問題必須在“十四五”之前得到解決，企業才能輕裝上陣，真正實現可再生能源行業的高質量發展。

二、當前是解決補貼拖欠問題的最佳時機

第一個有利條件是，補貼需求的總盤子已經封口。一是需要補貼的項目數量已經收口。按照《國家發展改革委關于完善風電上網電價政策的通知》（發改價格〔2019〕882號），自2021年1月1日開始，新核準的陸上風電項目全面實現平價上網，國家不再補貼；2022年開始，新核準海上風電項目，國家不再補貼。按照國家規劃，光伏2021年也將不再有新增補貼項目。這樣風電光伏補貼需求的總盤子基本可以收口。

二是單個項目補貼資金也采取了收口辦法。根據《關于促進非水可再生能源發電健康發展的若干意見》（財建〔2020〕4號），依法依規納入補貼目錄的可再生能源發電項目，按國家發改委制定電價政策時依據的“合理利用小時數”核定中央財政補貼額度，同時明確了總補貼資金額度是“合理利用小時數”乘以年限20年。新政策改變了之前按照實際發電量核算補貼的辦法，按“合理利用小時數”給與年度補貼資金是符合邏輯的。因為當初測算各類資源區電價時，就是按照當時投資水平、資金成本、運行成本以及各資源區保守的等效滿負荷小時數，加上合理收益確定的電價。即按照這個標桿電價，收購“合理利用小時數”的電量，項目就能實現基本收益。希望相關部門盡快確定各類資源區的“合理利用小時數”，風電四類資源區年“合理利用小時數”2600、2400、2200、2000，光伏三類資源區年“合理利用小時數”1600、1300、1100，是比較合理的水平（競價項目的合理利用小時數邏輯不太一樣，可以另行考慮）。這樣，每年需要的補貼資金和未來項目壽命周期內所需要的全部補貼資金量基本明確。

第二個有利條件是，疫情后時代的綠色復蘇計劃提供了契機。為應對新冠疫情導致的經濟衰退，世界各國紛紛出臺經濟刺激計劃。我國政府也提出了規模龐大的財政刺激方案。3月以來，聯合國與相關國際機構一直呼吁全球推動綠色低碳復蘇。中國作為拉動全球經濟增長的最主要引擎，已明確表示對推動全球綠色低碳復蘇的支持。在這一背景下，社會資金使用成本會大幅降低。

需要補貼的項目和單個項目所需補貼資金基本框定，未來每年所需補貼資金就定死了，不存在“無底洞”，不存在“不確定性”。加上眼下的貨幣寬松政策，為采取金融手段解決問題提供了絕佳時機。

三、發行債券解決可再生能源附加資金缺口是可行方式

發行“政府支持債券”或“政府支持機構債券”，通過市場化融資方式募集長期限、低成本資金，撬動社會資本，是解決目前可再生能源附加資金缺口的可行手段。這兩種債券具有政府支持屬性，有利于提振市場對于所發行債券的信心，有利于支撐較大的債券發行規模，而且我國也有類似的先例。比如“鐵道債，”全稱為中國鐵路建設債券，由中國鐵路總公司發行，所融資金用于鐵路建設及機車車輛購置。以及“匯金債”，由中央匯金投資有限責任公司發行，匯金債屬于“政府支持機構債券”，所籌集的資金將代表國家向中國進出口銀行、中國出口信用保險公司注資及參與部分大型國有銀行的再融資活動等。

（一）發行規模、期限和償還來源

根據目前補貼資金缺口匡算，2020年年底缺口將達到3000億元（具體數額有待進行精確統計）。建議先期發行3000億元規模，一次性兌付截止到2020年年底累計拖欠的全部補貼資金。作為“政府支持機構債券”和債券綠色屬性，參考同期國債利率，以及當前資金寬松狀況，發行利率有希望做到3%以下，甚至到2%。債券采取期滿償還的方式。每年只需要從“可再生能源電價附加”資金拿出60億-90億元支付債券利息，剩余資金支付當年補貼需求。等到所有可再生能源發電項目補貼額度兌付結束，一次性全部償還債券本金。根據“可再生能源電價附加”資金的征收辦法，考慮到今后全社會用電量的增長，以及實現應收盡收，樂觀測算需要20年完成債券的償還。所以，債券的發行期限可定為20年。

一次性發行3000億債券，可以解決歷史拖欠問題。但未來一段時間內，每年的“可再生能源電價附加”資金，相對補貼需求，仍然存在一定的缺口。為徹底解決，可針對新增補貼缺口，滾動發行短期債券，如10年期500億元，則可保證每年足額支付補貼資金。這樣的話，初步測算，到2041年也可完成所有債券的還本付息。

（注：上述所采用的數據大部分來自預測和估算，存在著一定程度的不確定性。）

（二）國家電網公司是首選的債券發行主體

國家電網公司最具備作為發債主體的能力。

一是作為特大型央企，國網公司具備雄厚的實力和良好的社會信用，加上政府支持作備書，可充分提振市場對債券的信心，有利于支撐較大的債券發行規模，并做到低成本融資，從而降低債券利率。

二是國網公司具備債券資金使用的便利性和技術手段。國網公司是可再生能源電力收購和電價結算、電費收取（包括可再生能源電價附加的收取）的主體。可再生能源補貼也是由財政劃撥國網后，由國網支付給發電企業。國網公司開發的“新能源云”，是新一代信息技術與新能源業務深度融合的新能源工業互聯網平臺。新能源云通過運用大數據、云計算、物聯網等新一代信息技術，與新能源各業務環節深度融合。目前，國網新能源云已用于今年的可再生能源發電項目補貼清單申報和復核工作。未來完全可以依托新能源云平臺，實現可再生能源電價附加的收取，可再生能源發電的電費結算，債券的償還一站式完成。

三是今年年初《財政部、國家發展改革委、國家能源局共同發布的《關于促進非水可再生能源發電健康發展的若干意見》（財建〔2020〕4號），明確了補貼兌付主體責任，“電網企業依法依規收購可再生能源發電量，及時兌付電價，收購電價（可再生能源發電上網電價）超出常規能源發電平均上網電價的部分，中央財政按照既定的規則與電網企業進行結算”。因此，國網公司有責任擔負起發債工作，發揮中央企業“大國重器”的重要作用，服務國家發展大局。

希望各部門能通力協作，加快落實相關工作。包括：明確具備補貼資格的項目范疇與條件，為補貼清單的確認提供依據；明確各資源區“合理利用小時數”，為補貼核算提供依據；起草發債的具體方案和管理辦法，取得國務院批準。用市場化金融手段，發行“政府支持機構債”，既不為國家帶來額外負擔，又可以救活一個戰略新興產業和眾多企業，留住數百萬個就業崗位。既維護了政府信用，又可帶動經濟增長，實現綠色復蘇，可謂是一舉多得！

（鳴謝：本文寫作過程中，得到了清華大學金融與發展研究中心主任、中國人民銀行貨幣政策委員會委員馬駿先生和中金公司許丹女士的鼎力支持，特別感謝他們以淵博的學識所提供的專業見地。還有很多專家和企業家積極貢獻智慧，在此致以誠摯謝意！）