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“落后就往往意味著關停”的常態思維與做法是不符合經濟邏輯的。而新建的大容量機組其實是系統可以預見中的“落后產能”。
8月初，政府16部門聯合印發《關于推進供給側結構性改革 防范化解煤電產能過剩風險的意見》，指出受經濟增速放緩、電力供需形勢變化等因素影響，多個地區將會出現電力過剩情況（系統備用率大部分超過20%，直轄市超過40%），防范化解煤電產能過剩風險刻不容緩。對此，《意見》提出工作目標，要求“十三五”期間全國依法依規淘汰關停不符合要求的30萬千瓦以下煤電機組，總計2000萬千瓦以上。
在此之前的2016年4月，發改委能源局連續下發《關于進一步做好煤電行業淘汰落后產能的通知》、《關于促進我國煤電有序發展的通知》、《關于建立煤電規劃建設風險預警機制暨發布2019年煤電規劃建設風險預警的通知》三份文件，其中第一份對煤電行業的“落后產能”進行了界定，應該包含“不符合要求”之義。這包括：
1.單機5萬千瓦及以下的純凝煤電機組；大電網覆蓋范圍內，單機10萬千瓦及以下的純凝煤電機組；大電網覆蓋范圍內，單機20萬千瓦及以下設計壽命期滿的純凝煤電機組；
2. 改造后供電煤耗仍達不到《常規燃煤發電機組單位產品能源消耗限額》（GB21258-2013)規定的機組（不含超（超）臨界機組）；
3. 污染物排放不符合國家環保要求且不實施環保改造的煤電機組，特別是單機30萬千瓦以下，運行滿20年的純凝機組和運行滿25年的抽凝熱電機組。
相比之前諸多文件“曖昧”的表達，這一標準的明確無疑意味著一個巨大的進步，是減少政府自由量裁、消滅“戰場指揮官”范式的必要步驟。
拋開“法無追溯”的基本法律原則不談，這些標準的確定，其背后的價值標準往往也是需要討論的。標準暗含的價值觀是什么？不同標準之間是否存在互補或者沖突？合理的價值標準是什么？這將是本文的討論主題與接下來的內容。
在此基礎上，本文將針對“落后就往往意味著要關停”的常態思維與做法，分析為什么這樣是不符合經濟邏輯的。
本文分析認為：基于全社會效益最大化的價值標準，目前新建的（比如最近5年）大規模60萬千瓦及以上、高參數超（超）臨界機組是目前中國煤電序列（fleet）中的“落后產能”；那些小規模、已經完全收回投資，并且可能更加具有靈活性的小煤電機組，具有充分的市場容量價值與平衡價值；“落后”的并不需要關停，投資已經發生，不可改變，即使利用率很低，甚至接近于零，也可以作為高峰用電時期的戰略備用或者儲備。
容量標準與煤耗標準暗含著“機組越大越好”的邏輯
技術上講，大容量、高參數的煤電機組，具有比小機組更好的能源效率。過去的上大壓小，從關停5萬、10萬到20萬機組，延續了容量標準的邏輯，與煤耗標準存在一致性。
2004年，國家發改委出臺了新建燃煤電站的技術標準，要求新建火電單機容量原則上應為60萬千瓦及以上，發電煤耗要控制在286克標準煤/千瓦時以下。按照《煤電節能減排升級與改造行動計劃（2014～2020年）》，到2020年，現役燃煤發電機組改造后平均供電煤耗低于310克/千瓦時，其中現役60萬千瓦及以上機組（除空冷機組外）改造后平均供電煤耗低于300克/千瓦時。
如今，所有新建的燃煤純發電機組，往往都是60萬/100萬的大機組。但是問題在于，由于電力需求增長的放緩，以及各種機組的競爭，大鍋飯式的市場份額分配，使得所有的機組都無法工作在高負荷乃至是滿負荷的狀態，大容量機組的優勢往往無法發揮。負荷降到75%時，超超臨界機組能耗水平就可能成了超臨界機組，降到50%負荷就往往成了亞臨界機組。既然這樣，為何當初不直接建設亞臨界？2004年出臺的一刀切政策，已經成為煤電內部最優結構形成的政策障礙。
事實上，能源效率指標僅僅是煤電表現的一個方面而已，只是決定最終發電成本的一個因素，完全不能作為總體決策依據。機組并不是越大越好，對機組經濟性的追求往往應該是更關鍵的，符合全社會效益最大化的（為社會提供了便宜的電力）。即使完全從系統運行的角度出發，由于需求的波動性的存在，小機組的單位供電成本，也有比大機組低的可能性。比如，對于一個特定地區，不大的需求增長前景下，小機組往往更合適，因為利用率可能會低。
例如，美國在上世紀70、80年代，超臨界機組的建設要遠少于亞臨界機組。原因是需求放緩，銀根縮緊，人們傾向于建設小機組以降低投資風險，并且超臨界機組的運行與維護成本高。盡管在此之前，超臨界機組已經從60年代就開始流行了，2/3以上的新建機組曾經是超臨界。
環保標準很大程度上具有獨立性
從微觀的技術角度而言，提升環保標準往往意味著對能源指標的惡化。很簡單，額外的回收設施基本都是耗能的，排放的減少很大程度上是通過額外的耗能換取的。脫硫脫硝，往往意味著比不脫5%-10%的效率惡化，而空冷機組的能源效率也要比濕冷要低10%。
這是取得更好的環境表現需要付出的代價。現實中是否需要這樣做，往往需要的是經濟標準（成本效益分析，提高標準的收益超過了其成本）或者法律視角（滿足法律標準要求），而不是排放指標越高越好。
從法律標準視角，日益提高的各項標準，意味著發電廠需要額外的努力去實現全部標準。這些標準往往存在著互相加強或者得失平衡，環保標準往往是“最緊”的那個約束，這在很大程度上具有獨立性，需要特別的措施予以保障。
對煤電發展的限制性措施坐實了過去的“上大壓小”政策指向累計排放增加的方向。筆者在《能源》雜志2014年9月份的文章中指出，“十一五”期間，全國累計關停小機組7700萬千瓦。這一關停對煤電排放的動態影響，究竟是增加排放的，還是減少排放的，取決于后續何種的煤電發展政策。如果2020年實施了煤電發展的限制政策，那么“上了大機組”（機組平均年齡8歲左右）的累計排放將可以預計的要高于當初“小火電正常到期”（機組平均年齡10歲）的假想情況。既有小機組已經運行了一段時間，很可能在未來10-15年就會到期關閉，而由于政策限制，不會有新的煤電機組建設，煤電總體容量隨自然退役下降很快；而上大壓小，新建大機組無疑將有很大可能性運行到設計壽命結束，比如30年以上(否則意味著再一次的提前退役)。
因此，目前出臺的煤電發展限制措施，將意味著過去的上大壓小政策，從減少總體排放，特別是具有累積效應的溫室氣體排放有效性的角度，是一個適得其反的政策。
新建的大容量機組是系統可以預見中的“落后產能”
筆者在之前的一系列文章中提到，各種類型機組的組合，而不是一味的大機組或者基于滿負荷小時數長期平均成本最低的煤電機組的組合是成本更優的。從煤電的技術、投資特性來講，其在電力系統中的最優份額（基于系統總成本最小的價值標準）將可以預見的不應該如此之高，超過了60%。從這個角度與標準，我國的煤電機組份額過大，存在著明顯“過剩”。
這種過剩，是長期存在的過剩，因為它超過了煤電在系統中對應于系統成本最小化的“最優份額”。而不在于短期的電力供求平衡問題，那是總量的問題，而不是結構的問題。四川、湖北這些水電極其豐富的地區，其他電源類型通常只有運行半年乃至幾個月的機會。這些地區都建設了若干重資產的大型燃煤發電，而不是輕資產的天然氣發電，是這種過剩比較集中的表現。
新建的大型機組，面臨著電力全面過剩與煤電長期過剩環境下電力市場價值的下降（避免的用電成本），而本身還沒有足夠的時間回收固定資產（從項目經濟評價而言，折舊還遠沒有完成；從業主經濟評價而言，還未充分還貸），會計虧損的概率很大；大型機組運行維護成本高，不帶基荷運行效率損失大，運行不夠靈活，長期50%左右運行，大馬拉小車。
可以預見，在市場環境下，這些大機組將是“虧錢”(missing-money)的那部分機組，生不逢時，屬于不折不扣的“落后產能”。那么，這部分產能有多大呢？卓爾德Draworld研究中心對過去與今后5年預期的煤電增長，根據容量大小做了可視化的工作（圖1）。從2006年算起，到2016年的這十年，超過60萬千瓦的新建超臨界機組超過1.5億以上。整體煤電機組的平均年齡11-12歲。
落后的為何要一律關停？
落后只是對機組可能盈利前景的描述，并不涉及是否需要關停的任何含義。在本輪供給側結構性改革中，一旦被認定為“落后”，往往就意味著關停，這其中存在著邏輯跳躍。落后即使是事實，為什么就不能存在？這些小機組往往資本成本已經回收，燃料成本占比很高（因為能源效率較差，比如度電煤耗在300克以上），放在那里不用，相比而言不顯著的增加成本。從系統價值而言，必要的時候（比如夏季用電高峰）還可以調峰，作為事故與緊急備用；從機組本身的經濟收益而言，也可以進一步取得利潤。
2016年下半年以來，鋼鐵、煤炭與煤電的需求形勢都有所反彈，在政策討論中出現了“防止落后產能死灰復燃”的說法。似乎一旦“定位”為落后產能，就沒法子翻身了，成了一棍子需要打死的。應該講，這是一種十分霸道的戰場指揮官思維方式。市場形勢好轉了（比如經濟周期變得向上走），企業為何不能提升一下利用率，以獲得利潤，減少會計上的虧損？這對于全社會滿足供應、解決就業、提升產能利用率、促進競爭都是不無裨益的。
總結
通過本文的分析，我們認識到：新建的大容量機組是短期內可以預見中的“落后產能”。這部分落后產能，投資成本大部分還沒有回收，面臨著很高的銀行負債。而由于總體供給的嚴重過剩（至少在十三五無法消化），其加入整個系統的額外價值很低。如果沒有強的政策措施的保證，在市場環境中將面臨一個遠遠無法回收固定資本的電價水平，往往巨額虧損，甚至存在現金流斷裂的風險。
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