引言

土地問題關系千家萬戶、支撐各行各業，任何建設項目都離不開用地政策的支持。筆者長期從事土地法律政策研究，為客戶提供各類土地方面的法律服務，現選擇十五類項目梳理其用地政策，以饗讀者。此文是十五類項目解析的第五篇：陸上風電項目用地政策。

2020年是我國風電行業爆發性增長的一年。2020年全國風電新增并網裝機7167萬千瓦，其中陸上風電新增裝機6861萬千瓦、海上風電新增裝機306萬千瓦。到2020年底，全國風電累計裝機2.81億千瓦，其中陸上風電累計裝機2.71億千瓦、海上風電累計裝機約900萬千瓦。為實現我國“碳達峰、碳中和”的戰略目標，預計未來一段時期，風電項目仍然會得到快速增長。鑒于風能是一種清潔的、儲量極為豐富的可再生資源，國家也出臺了包括用地政策在內的一系列相關政策支持風電產業的發展。

陸上風電項目用地一般具有占地面積較大、范圍廣、類型多的特點，涉及的用地手續相對復雜。因此，投資者在進行風電項目投資建設時，要充分考慮項目選址、占地類別、用地方式、用地標準等因素。本文旨在從現行法律政策出發，對風電項目用地涉及到的主要問題進行解析梳理。

一、風電項目用地的基本原則

針對陸上風電項目的用地政策，最早可見于國家發展和改革委員會等部委于2005年頒布的《風電場工程建設用地和環境保護管理暫行辦法》（發改能源〔2005〕1511號），對于風電項目的建設用地，該辦法主要明確了以下幾點內容：

■ 風電場工程建設用地按實際占用土地面積計算和征地。其中，非封閉管理的風電場中的風電機組用地，按照基礎實際占用面積征地；風電場其它永久設施用地按照實際占地面積征地；建設施工期臨時用地依法按規定辦理；

■ 項目建設單位申報核準項目時，必須附省級國土資源管理部門預審意見。沒有預審意見或預審未通過的，不得核準建設項目；

■ 風電場項目經核準后，項目建設單位應依法申請使用土地，涉及農用地和集體土地的，應依法辦理農用地轉用和土地征收手續。

2012年，住房和城鄉建設部、原國土資源部、原國家電力監管委員會批準發布了《電力工程項目建設用地指標（風電場）》，該文件按照功能分區將風電項目用地分為五大類（包括風電機組及機組變電站用地、集電線路用地、升壓變電站及運行管理中心用地、交通工程用地和臨時用地），對于占用永久用地的項目，應當辦理建設用地審批手續。而針對使用未利用地的風電項目，對不占壓土地、不改變地表形態的用地部分可不改變土地用途，以租賃等方式取得土地。

2015年，原國土資源部等六部委聯合發布了《 關于支持新產業新業態發展促進大眾創業萬眾創新用地的意見》（國土資規〔2015〕5號，以下簡稱“5號文件”），自然資源部又在2019年更新出臺了《產業用地政策實施工作指引（2019年版）》（自然資辦發〔2019〕31號，以下簡稱“2019年版產業用地政策”） ， 該等文件確定了“采取差別化用地政策支持新業態發展”的總體用地原則。具體而言，光伏、風力發電等項目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，對不占壓土地、不改變地表形態的用地部分，可按原地類認定，不改變土地用途，在年度土地變更調查時作出標注，用地允許以租賃等方式取得，雙方簽訂好補償協議，用地報當地縣級國土資源部門（現自然資源部門，下同）備案；對項目永久性建筑用地部分，應依法按建設用地辦理手續。對建設占用農用地的，所有用地部分均應按建設用地管理。

據此，我國目前對于風電建設項目用地已經確立了“差別化管理、多方式取得”的整體模式。

二、關于風電項目用地的取得方式

根據現有的法律政策規定，與光伏發電項目類似，風電項目可以采取多種方式取得土地，主要為租賃集體土地以及通過租賃、劃撥和出讓方式取得國有建設用地。

1、租賃集體土地方式

根據5號文件，光伏、風力發電等項目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的對不占壓土地、不改變地表形態的用地部分，可按原地類認定，不改變土地用途……用地允許以租賃等方式取得，雙方簽訂好補償協議，用地報當地縣級國土資源部門備案。據此，對于集體土地中的未利用地，可以通過與集體經濟組織簽訂租賃/補償協議的方式取得土地。

在實踐中，用地主體在與集體經濟組織簽訂租賃/補償協議時，應特別注意土地權屬是否清晰、是否履行了村集體的民主決策程序、決策程序是否合法、土地是否已經被發包或者被流轉等問題，以避免潛在的法律瑕疵和損失。

2、通過國有土地租賃、劃撥和出讓方式取得國有建設用地

首先，可以采用國有土地租賃的方式取得風電項目建設用地。根據5號文件，對于國有未利用地，用地主體可與當地國土資源局簽訂相關租賃協議。而對于國有非未利用地或者地方主管部門明確要求辦理建設用地手續的，根據2019年版產業用地政策的規定，國家鼓勵“產業用地可以采取長期租賃、先租后讓、租讓結合、彈性年期方式供應”，因此用地主體可以就風電場用地向當地市、縣人民政府自然資源主管部門提出國有建設用地申請，在完成項目立項、建設用地規劃許可、建設用地審批等一系列手續后，可以與市縣土地主管部門簽訂國有土地有償使用合同以使用國有土地。

其次，符合條件的可以劃撥方式取得項目用地。5號文件規定，新產業項目用地符合《劃撥用地目錄》的，可以劃撥供應。《劃撥用地目錄》中關于電力設施用地的部分，規定了發（變）電主廠房設施及配套庫房設施，發（變）電廠（站）的專用交通設施，配套環保、安全防護設施，新能源發電工程電機，廂變、輸電（含專用送出工程）、變電站設施，資源觀測設施等項目可以通過劃撥方式供地。

此外，對于以出讓方式取得項目用地，與光伏用地一致，5號文件也明確規定了出讓土地依法需以招標拍賣掛牌方式供應的，在公平、公正、不排除多個市場主體競爭的前提下，可將投資和產業主管部門提出的產業類型、生產技術、產業標準、產品品質要求作為土地供應前置條件。因此，也一定程度上為投資者取得風電項目用地提供了便利。

三、關于風電項目用地的用地標準

根據 《電力工程項目建設用地指標（風電場）》的規定，風電項目用地可以分為五類，即：風電機組用地、機組變電站用地、集電線路用地、升壓變電站及運行管理中心用地以及交通工程用地。我們整理了下表，梳理了該等五類功能分區所使用的永久用地對應的用地標準：

四、關于風電項目使用林地、草地的特殊政策

在陸上風電場項目建設過程中，多沿地勢較高的山脊、山崗布設風機，并配套建設道路和集電線路，點多線長，經常會涉及占用林地或者草地的問題。這些林地、草地既是山地生態系統重要的分水嶺，也是生態最脆弱的地帶；風機基礎挖掘、場地平整、道路和集電線路施工等使用林地、草地，可能會大范圍擾動地表、破壞地表植被，極易造成大面積水土流失，能會對森林、草原的生態整體功能發揮影響較大。因此，國家也對風電項目占用林地和草地進行了相關特殊規定。

1、占用林地問題

國家林業和草原局于2019年2月發布了《關于規范風電場項目建設使用林地的通知》（林資發〔2019〕17號），該通知主要規定了以下內容：

■（禁建區域）自然遺產地、國家公園、自然保護區、森林公園、濕地公園、地質公園、風景名勝區、鳥類主要遷徙通道和遷徙地等區域以及沿海基干林帶和消浪林帶，為風電場項目禁止建設區域；

■（限制范圍）風機基礎、施工和檢修道路、升壓站、集電線路等，禁止占用天然喬木林（竹林）地、年降雨量400毫米以下區域的有林地、一級國家級公益林地和二級國家級公益林中的有林地；

■（電場道路建設和臨時用地管理）風電場施工和檢修道路，應盡可能利用現有森林防火道路、林區道路、鄉村道路等道路，在其基礎上擴建的風電場道路原則上不得改變現有道路性質。風電場新建配套道路應與風電場一同辦理使用林地手續；吊裝平臺、施工道路、棄渣場、集電線路等臨時占用林地的，應在臨時占用林地期滿后一年內恢復林業生產條件，并及時恢復植被。

此外， 根據《 建設項目使用林地審核審批管理辦法》，風電建設項目占用林地，應當經林業主管部門審核同意（按照國家規定的標準預交森林植被恢復費，并領取使用林地審核同意書），而后建設單位應當依照法律法規辦理建設用地審批手續。

2、占用草地問題

《中華人民共和國草原法》 第三十八條規定，“進行礦藏開采和工程建設，應當不占或者少占草原；確需征收、征用或者使用草原的，必須經省級以上人民政府草原行政主管部門審核同意后，依照有關土地管理的法律、行政法規辦理建設用地審批手續。” 第三十九條規定：“因建設征收、征用集體所有的草原的，應當依照《 中華人民共和國土地管理法》的規定給予補償；因建設使用國家所有的草原的，應當依照國務院有關規定對草原承包經營者給予補償。因建設征收、征用或者使用草原的，應當交納草原植被恢復費。”

據此，若風電場占用草原，應當及時報省級以上主管部門審核，且需根據當地標準支付補償費用和草原植被恢復費。