曾被寄予厚望的“萬億市場”，在政策加持下仍然推進不暢，到底有哪些“堵點”?

一度轟轟烈烈的屋頂光伏整縣推進，如今在蹣跚前行，以致兩年多來項目建設的完成率，只有規劃目標的兩成多一點。

“項目推進不順利。”這是在西南某地負責整縣推進工作的王志全，在接受第一財經記者采訪時說的第一句話。他目前供職于一家跨界投資新能源的央企。

整縣推進，是行業對《關于報送整縣(市、區)屋頂分布式光伏開發試點方案的通知》(下稱《試點方案》)中的開發試點模式的俗稱。該方案于2021年由國家能源局正式下發。

9月4日，國務院發展研究中心研究員錢平凡和周健奇在《中國經濟時報》聯合發表題為《整縣推進屋頂分布式光伏開發模式亟須調整》的文章中指出，整縣推進屋頂分布式光伏開發試點進展仍低于預期。

該文章透露：截至今年4月底，全國整縣推進屋頂分布式光伏試點地區累計并網容量3692萬千瓦，完成了規劃目標的22%，不少地方低于規劃目標的15%。而有的地方的完成率，甚至不足6%。

曾被寄予厚望的“萬億市場”，在政策加持下仍然推進不暢，到底有哪些“堵點”?

2021年6月20日，國家能源局對外發布《試點方案》，由此拉開了整縣推進屋頂分布式光伏開發的帷幕。同年9月，國家能源局公布了試點名單，共涉及31個省區市的676個縣市區。目前試點的縣(市、區)的數量，只是全國數量的一半不到。

《試點方案》提出的申報條件之一是：黨政機關建筑屋頂總面積可安裝光伏發電比例不低于50%，學校、醫院、村委會等公共建筑屋頂不低于40%，工商業廠房屋頂不低于30%，農村居民屋頂不低于20%。業內俗稱“5432”申報條件。隨后，國家能源局提出，2023年底達成“5432”目標的縣區市，將被列為整縣(市、區)屋頂分布式光伏開發示范縣。

東吳證券在一份報告中預測，假設全國均為試點情況下，中國屋頂分布式光伏合計總空間超600億千瓦。第一財經記者按此測算，這相當于267座三峽水電站(三峽水電站總裝機容量2250萬千瓦)的總裝機規模。

過去20年來，三峽電站累計發出的電量，相當于全國居民2022年直接消耗的電量。換言之，600億千瓦的屋頂分布式光伏裝機容量，可以滿足全國居民3年的用電需求。

業內人士預測，試點全面鋪開后，行業或將迎來萬億級市場。對于地方政府來說，整縣推進既可以幫助當地更好地完成“雙碳”指標，又可以拉動經濟發展。對于企業來說，這是一個新的業務增長點。

《試點方案》旋即掀起了屋頂分布式光伏項目開發潮流。在這場潮流中，以國家能源集團、國家電投、華能集團、大唐集團、華電集團等五大發電集團和三峽集團、中國廣核、中核集團、華潤電力、國投電力、中節能等“六小豪門”紛紛“跑馬圈地”，與眾多縣市簽訂合作協議，開發整縣屋頂光伏，以致2021年屋頂分布式光伏新增裝機規模首次超過集中式光伏，成為光伏新增裝機主要來源。

錢平凡和周健奇在上述文章中稱，從目前情況來看，能夠達到該目標的縣(市、區)并不多。文章舉例：“作為整縣推進屋頂分布式光伏試點工作領先的山東省，截至2022年5月底，諸城市整縣推進屋頂分布式光伏累計新增裝機剛好超過8萬千瓦。其中，工商業屋頂光伏并網1.84萬千瓦(占比23%)，農村居民屋頂光伏并網6.21萬千瓦(77%)，黨政機關屋頂分布式光伏并網僅45.39千瓦(忽略不計)。”

“當時我們還是很興奮的。”回憶政策出臺之初的心情，曾經在一家電力央企參與整縣推進的歐陽亮對記者說。

但他很快就發現，整縣推進是一項涉及地方政府、央國企、民企、居民等多個利益主體的復雜的系統工程，各種利益的博弈最后讓許多項目不是半途而廢，就是胎死腹中。

“水土不服”

最初，央企、國企對光伏整縣推進充滿熱情和憧憬。但在現實推進過程中，央國企們發現情況遠不如他們想象的樂觀。

歐陽亮告訴第一財經記者，在《試點方案》出臺前，就有央企提出，屋頂分布式光伏可以通過“一個縣一個縣的”方式去做。“當時有些央企的想法是，做分布式光伏我們不在行，不如集中搞個大的。”他補充說，投資額在1億元以下的項目，“一般都上不了公司的董事會”。

但整縣推進實施之后，企業在項目開發過程中遇到的種種難題，出乎歐陽亮的意料。他本以為，通過“一企一縣(亦稱‘一企包一縣’)”的方式去和地方政府談，對方會非常樂意，但結果去談的時候，很多都談不成。

歐陽亮說，他們在與部分地方政府談合作時，后者往往開出這樣的條件：企業需要“給地方做一些貢獻，做一些配套工程”。

國家發改價格監測中心高級經濟師劉滿平曾撰文指出，在整縣推進中，部分地方尤其是經濟欠發達地區“搞‘投資換資源’、‘資源換產業’”。“例如，某中部省份一縣級政府強制要求光伏投資企業另外建設一座投資成本3000萬元的畜牧場，加上1萬頭牲畜。”

在實際操作中，央企、國企是整縣推進中的主力，但很多都面臨“水土不服”的困境。

歐陽亮介紹，和地方政府談成之后，企業還要挨家挨戶去找每一個屋頂業主談。但由于每一個項目的業主訴求不一，眾口難調，讓企業無法形成統一的模式進行開發工作，最后一個縣成百上千個項目出現的各種問題讓“央國企應接不暇”。比如，在同一個村，央國企和民企在與農村居民談合作時，就會出現不同的結果。

業主的反復無常，也讓王志全深感困惑。他舉例說，同樣的一個屋頂，有的業主要的租金高一些，有的業主要得低一些，但當后者看到前者的租金比自己的高時，“他們就不干了”。在項目施工過程中，有的業主甚至向企業開口要清潔費。如此來回折騰，讓王志全及其團隊疲憊不堪。

“我們沒有經驗，民企又不會給你說。”歐陽亮說，他們對于整縣推進“其實也沒有想明白”，以為與集中式光伏的開發建設并無太大區別。

廣東博通新能源科技有限公司是一家正在承接光伏整縣推進屋頂開發及EPC總包的光伏民企，該公司董事長劉紹平向第一財經記者表示，在央國企負責整縣推進人員接觸時，發現他們中的很多人是從火電和水電等領域過來的，此前與屋頂光伏項目少有接觸，對屋頂資源開發及施工管理的難度預估不足。“而屋頂分布式光伏點多面廣的特性，決定了需要大量的具備專業經驗的人員才能順利實施”。

這種短板帶來的差異顯而易見。比如，同一個屋頂，央國企給出的租金價格，往往比民企高，由此導致項目的“經濟賬算不過來”。

推進遲滯

在屋頂分布式光伏項目推進工作屢屢碰壁之后，王志全進行了策略調整——盡量“不跟居民打交道”，將更多精力集中在地面分布式光伏項目開發上。

目前，整縣推進涉及的分布式光伏項目類型，大概可以分成四類：第一類是地面分布式項目，此類項目主要是利用成片的可用地、坡、水面進行開發的地面分布式光伏電站，模式與集中式光伏類似;第二類是工商業廠房屋頂項目電站;第三類是政府機關、企事業單位、學校、醫院等屋頂項目;第四類則是居民屋頂項目。

項目越分散，意味著發生安全問題的幾率越大，潛在風險也越大。因此，央國企更傾向于投資第一類項目，其次是第二類。相對于第三和第四類，前兩者的集中度較高，涉及的業主數量更少，從而成為企業爭相搶奪的優質資源。

在以上四類項目中，第四類項目最不受歡迎。“農村居民自用電量少，晚上就點個燈，如此，電量就會全額上網，但這樣電價就很低。”歐陽亮說。屋頂分布式光伏開發的要點之一是盡可能地“自發自用，余電上網”，自發自用的比例越高，節省的電費就越多，獲得的收益就越高。

在這種情況下，地面分布式光伏進一步受到歡迎。但優質資源究竟有限，錢平凡和周健奇在上述文章中以試點“成效顯著”的河南省蘭考縣舉例說，目前該縣“優質屋頂資源越來越少，模式難以持續”。

值得注意的是，《試點方案》的“5432”申報條件中并沒有地面分布式光伏。歐陽亮和劉紹平均向第一財經記者表示，地面分布式光伏是否與《試點方案》的要求存在矛盾，值得商榷。

但歐陽亮發現，現在有些地方已經將成片的可用地、坡、水面納入整縣推進當中了。“不少地方對整縣推進的隨意性較強，有些是省里出文，有些是市縣出文。”

劉滿平在撰文中指出，由于整縣推進工作本身具有較強的試點和探索性質，一些地方與企業對相關政策理解、貫徹不到位，缺乏統籌規劃，導致問題叢生、亂象頻發。

以陜西省為例，按照2021年9月陜西省發改委發布的試點工作方案，26個試點縣的規劃裝機總容量為420萬千瓦，并要求在2023年6月底前，各類屋頂安裝光伏發電的比例達到國家相關要求。同時，形成可復制、可推廣的屋頂分布式整縣(市、區)推進“陜西模式”。但根據陜西省發改委2月7日發布的《關于我省整縣(市、區)推進屋頂分布式光伏發電試點縣2022年度項目建設進展情況的通報》(下稱《陜西通報》)，2022年度，陜西全省試點縣屋頂分布式光伏建設完成共計24.6萬千瓦，完成率不足6%。

根據《陜西通報》，造成當地整縣推進遲滯的原因有：屋頂租金水平和收益方式不夠清晰，企業無法參與此類屋頂的開發;當地電網網架結構當前仍存在薄弱環節;個別地區的電網企業并不支持工商業屋頂光伏采取“自發自用、余電上網”的開發模式，要求項目必須以全額并網(上網)的方式接入，導致企業收益降低，項目無法順利推進。此外，根據《試點方案》，黨政機關屋頂安裝比例應達到50%，但《陜西通報》顯示，當地“黨政機關與公共建筑屋頂利用度不高”。

另一方面，錢平凡和周健奇亦在文章中指出，絕大多數村民都選擇租賃屋頂模式，獲得屋頂的潛在收益偏低，村民參與屋頂光伏開發的積極性未能調動起來。

如何往下推

錢平凡和周健奇在文章中認為，在整縣推進屋頂分布式光伏開發即將轉段之際，應及時總結經驗。

這些經驗包括，政府部門、投資方、金融機構、光伏設備供應商、光伏電站承建商、光伏電站運維商等如何攜手共進，如何充分發揮各方能力與優勢互補。其中，在政府部門方面，他們建議，政府部門重在制定政策與營造氛圍，激勵投資方與業主安裝屋頂分布式光伏電站。

企業方面，在屋頂光伏整縣推進過程中，央國企的優勢在于資本、融資、信譽等，但也存在體量大、反應速度慢，人力成本，項目開發、管理成本相對偏高等劣勢，管理困難，運維難度大。而民營企業在光伏領域積累了大量的市場化和專業化經驗，在業務開發上也存在靈活性，可以提供好的產品解決方案和有效安全的運維和售后服務體系，雙方可以形成互補甚至是共生的關系。

身處整縣推進項目工作一線，歐陽亮發現，央國企和民企聯手合作能夠產生好的化學反應。比如，央國企可以作為項目投資方，把項目承包給民企去施工建設，既能讓前者“省去很多瑣碎的事”，從而有更多的精力去做集中式光伏等大型能源項目，也能讓后者從中獲得更多業務新增點。

在歐陽亮看來，這未來或許成為整縣推進的主要模式之一。但這種模式的前提是，電站質量要安全可靠。與集中式光伏電站不同，屋頂分布式光伏電站各個屋頂的實施環境千差萬別，如何對成千上萬個屋頂分布式光伏電站進行質量管控，未來“還需要好好研究”。

劉紹平則發現，現在主動過來找他們合作的央企國比以前多了起來，因此公司在手的“業務量很飽滿”。

“現在能夠往下推的，基本上就是地方政府的平臺企業，或者是央國企和民企的混合體。”歐陽亮向第一財經記者表示，如果單獨是某家央企的項目，部分項目簽約之后，常常因為內部決策流程冗長、分歧較多等推不下去。

(文中王志全、歐陽亮為化名）