全國能源工作會議明確要求大力發展新能源和可再生能源，積極發展水電，協調發展風電，大力發展分布式光伏發電；2013年較2012年目標新增水電裝機2100萬千瓦、風電裝機1800萬千瓦、光伏發電裝機1000萬千瓦。這意味著正在苦苦撐日子的水、風、光伏行業有望在新年迎來“第二春”。

問題在于，目前我國的水、風、光伏行業等戰略新興產業，盡管已有“深化能源體制改革的頂層設計和總體規劃，明確改革總體方案、路線圖和時間表，并積極開展試點示范”的一般性政策頂層設計，可在法律頂層設計上卻近乎空白——除了國務院的產業新政作為政策頂層設計、《電力法》和有關部門的幾個基礎文件外，無論是規范產業發展的導向規范式立法，還是特殊情況下的懲治或救助式立法，均沒有類似“正當程序和實質條件”這樣的頂層法律設計，更遑論實施細則和以“權利、義務和責任”為中心的法律契約了。這是近些年以光伏行業為代表的新能源產業發展的主要制度缺陷，也是近來光伏行業產需失衡的制度根源。

在政策頂層設計基礎上對個別地區和個別企業采取一些摸著石頭過河的過渡性政策或實驗性政策，是可行的，也便于探索出能源體制改革的正確方向。但試點必然會逐步擴至大多數地區和企業，這時如仍靠各地自行依據政策頂層設計而制定的“土政策”，而不是全國統一的法律頂層設計——法律意義上的基礎交易規則、法律扶持機制和市場救濟調處機制，那么新能源產業就會因稅費減免、產品成本地區迥異而導致市場被割裂，并造成新能源市場效率和公平的雙重缺失。

我國去年光伏等相關新能源產業的產能過剩、低層次價格戰困境已經證明，虛置的法律頂層設計架構，很容易造成相關產業和企業跟風發展、重復建設，以及局部發展理性、全局非理性的產業發展格局，并易滋生地方保護主義和無原則的地方財政性擔保。

事實上，在法治市場的背景下，相對于政策頂層設計，水、風電和光伏行業的法律頂層設計，如市場準入制度、財政扶持梯級制度、產業爭議調處機制等，更接近市場交易主體和市場管理主體本身，并因其法律特性天然具有統一性、確定性和強制性，這是一個行業健康發展所必需的法律制度條件。因此，著手對以光伏行業為代表的新能源產業的頂層法律設計不僅必要，而且在目前的國情和相關產業發展現狀下還非常必須，全國各地各項產業約束性措施應在該法律頂層設計的精神下框定，以守法或至少不違法為前提，不能過寬也不能過窄；既要給產業發展留下法律制度拓展空間，又要防止法條空洞，不便于落實。

筆者認為，我國以光伏行業為代表的新能源產業法律頂層設計至少可從以下三個層面入手。

第一，產業準入層面的法律頂層設計。這一層面的法律頂層設計應以鼓勵技術創新、掌握核心技術和資源節約為原則，適當兼顧企業生產規模、市場占有率、技術員工人數和持有的知識產權數量等規模效益指標，要堅決抵制簡單以所擁有的知識產權數量和科技人員人數來衡量企業核心技術競爭力的做法（這與擁有核心技術完全是兩個概念），在此基礎上制定《新能源產業促進法》及其配套法規性文件——“光伏行業準入標準”、“風能產業準入標準”等。對于掌握相關產業國內外核心技術且產品門檻和利潤率雙高的新能源企業，列入鼓勵類，在銀行貸款、新項目上馬、財稅政策和危機援助等方面進行積極政策扶持；對于不掌握產業核心技術、產品門檻不高和利潤率一般，但擁有一定數量的知識產權和市場占有率并實現集約化或規模化經營的新能源企業，列入限制類；對于不掌握產業核心技術、產品門檻較低，且市場占有率等數量指標較低的新能源企業，列入禁止類。

第二，以全國一盤棋的思路，制定以光伏行業為代表的《新能源產業節制發展規劃》和《國家新能源產業政策扶持管理辦法》，詳細規定政策扶持的條件、扶持的具體政策和扶持法律允許的限度。譬如，除法律、行政法規規定可以適用的補貼政策、扶持政策和稅收減免政策外，任何地方和任何單位不得自行減免相關稅費，更不得發放任何形式的補貼或提供政府信用擔保；特殊情況下，確需政府財政資金扶持光伏行業或參與光伏企業資產重組的，應以獲得控制權為目的，采用對企業增資等非置換企業原企業股東股權的方式，不能獲得控制權的，提供財政資金支持的地方政府應取得同級人民代表大會批準并報上級政府備案后方能實施。

第三，結合《電力法》等基礎性能源法律，制定風電、光伏發電等新能源企業與電網、消費終端及相關其他可能相關主體或產業協調統籌發展的綱領性法規文件，譬如《新能源產業關聯產業協同發展和調處辦法》等，并在綱領性法規文件中明確協調機制、各方的權利、義務和責任，譬如光伏發電并網時終端消費者補貼和配套電網的責任負擔、發生糾紛時的組織調處機制等。