2013年3月，在與各部部長數小時的討價還價后，德國總理默克爾向記者宣布，政府暫不會對《可再生能源法》（EEG）中現有光伏發電系統進行任何削減，但EEG將進行一次徹底的改革。

德國是全球可再生能源發展最成功的國家，也是全球最大的光伏太陽能市場之一。德國的光伏產業之所以能夠取得引人矚目的發展成就，這不僅僅歸功于通過立法推動了可再生能源的利用，更是得益于政府營造了良好的創新生態和市場環境，而這正是我國光伏行業所欠缺的。

推動新興產業發展不宜操之過急

光伏產業是典型的新興產業。新興產業的成長，表現出與傳統產業迥異的路徑和特征。由于新興產業的技術創新和產品創新非常頻繁，市場不確定性很強，商業模式也不成熟，投資風險不可低估。為了避免巨大的投資風險，新技術和新產品的產業化規模一般不宜很大。由于新產品并不為消費者所熟知，對于新興產業而言，推廣市場應用的積極意義不亞于新技術的產業化。

20世紀90年代初，全球光伏應用剛開始走出實驗室的時候，德國政府就率先出臺《可再生能源購電法》，規定了公用電力公司要接納可再生能源電力等內容。與此同時，德國開始實施“一千光伏屋頂計劃“，通過應用示范，既讓公眾領略了光伏發電的技術魅力，又讓他們認識到可再生能源發電的前景。1998年德國又推出“十萬光伏屋頂計劃”，通過提供優惠貸款鼓勵光伏應用。2000年德國推出了《可再生能源法》，將有利于可再生能源發展的各項政策系統化、法律化。

德國對光伏應用的補貼也體現了穩健的市場化特征。根據EEG最初的規定，從2005年開始，光伏上網收購電價按照5%的標準逐年下降，持續20年。用經濟學的術語來講，這種政策就是給予光伏使用者和光伏制造商一個明確的政策預期：由于補貼逐年下降，早一年安裝將能獲得更高的度電補貼，從而吸引使用者盡早裝機上網；這一政策同時也在倒逼光伏制造商提高技術水平，降低設備成本。

與德國偏重于向光伏使用者提供補貼以啟動市場需求的穩健風格不同，中國發展光伏產業的重點在于扶持光伏制造企業的迅速成長。由于對新興產業的成長規律認識不夠深入，各地在發展光伏產業時，還是按照發展傳統產業的思路，去積極引進大項目，鼓勵企業規模擴張。忽視新興產業技術和市場不確定性的后果很快就顯露無疑。國內很多地方通過優惠政策吸引了大規模的光伏投資，而近兩年多晶硅和電池組件的價格狂跌讓很多人始料未及，最終導致嚴重的產能過剩，光伏企業普遍陷入財務困境。這說明，在市場需求尚不明確，技術進步速度和方向難以預測的情況下，過于強調新興產業的規模擴張并不可取，一旦市場出現風吹草動，就會對產業發展造成很大的沖擊。

培育市場比擴張產能更重要

近年來，中國的光伏產業經歷了爆發式的成長，從鮮為人知一躍成為全球最大的光伏產品生產國。中國太陽能電池組件的產量自2007年以來一直蟬聯世界第一，全球前十家太陽能電池廠商中，中國就占了一半以上。中國的光伏產業已成為一個從業人員數十萬、經濟規模千億元級的大產業。但好景不長，由于國際市場的需求萎縮以及產品價格的大幅下跌，中國的光伏產業陷入全行業虧損。不久前，昔日中國最大的光伏企業無錫尚德也不得不宣告破產重組，尚德破產案在很大程度上折射出中國光伏產業當前面臨的危機。

在短短幾年的時間里，中國光伏產業的發展歷程可謂大起大落，既實現了產業規模從小到大的嬗變，又經歷了產業景氣由盛而衰的轉折。光伏產業的迅速發展得益于地方政府的大力扶持。在地方經濟轉型的過程中，需要一些產值巨大的新興產業來帶動整個地區的產業升級，拉動經濟增長。但政府扶持政策的特點是生產者導向，它立足于產業的供給側，以支持生產企業的成長為出發點，對啟動國內市場需求方面則重視不夠。對于作為新興產業的光伏業來說，由于市場需求明顯不足，一味地鼓勵產能擴張，只會加劇供求矛盾。

德國等發達國家發展光伏產業的思路則與我們有所不同。在這些國家看來，由于光伏產業的關鍵技術還不夠穩定，生產者關于新產品的理念也不夠成熟，產品性能處在不斷的變動之中，消費者對新產品也會經歷一個從不了解到熟悉的過程。因而政府不僅重視利用研發投入稅收抵免等手段鼓勵企業開展技術研發，更強調通過產品應用示范、提供各種形式的應用消費補貼等需求側補貼的方式，讓更多的消費者去了解和使用新技術和新產品，激發對新產品的市場需求，從而為新產品的大規模市場推廣創造良好的條件。近年來歐洲國家光伏產品應用市場的爆發性增長，與各國政府對市場需求的積極引導不無關系。

國內市場的發展對于中國光伏產業來說非常重要。我國目前的能源消費結構是以消耗煤炭、石油、天然氣等化石能源為主，這種能源結構不利于經濟的可持續發展。而太陽能作為一種取之不盡，用之不竭、清潔無污染的新能源，應該有著廣闊的市場前景。對中國來說，培育市場比刺激產能擴張更重要。只要市場潛力大、需求增長快，企業在利潤動機的驅動下，自己就會去改進技術、提高質量、調整產量。

政府救火不如理順體制

在光伏發電還不能實現平價上網的情況下，政府補貼無疑是刺激市場擴張的重要動力。德國的經驗表明，政府補貼固然必不可少，但構筑一個有利于產業良性發展的體制機制更為重要。從德國光伏發電的市場分類來看，分布式光伏發電所占比重遠遠超過集中式發電，這意味著居民和工商企業是光伏應用的主流。盡管德國FIT政策提供的補貼水平在逐年下調，但始終能夠為光伏使用者提供合理的投資回報，電網公司也能從相應的制度安排中獲益，從而有效地激發了市場需求。在補貼水平不斷下降的趨勢下，要想使光伏使用者依然有利可圖，光伏組件的價格就必須同步甚至更大幅度地下降，這就迫使光伏生產企業也不得不開展持續的技術創新，并努力實現規模經濟，從而推動了光伏產業生產和應用的良性循環。

當前中國光伏產業面臨著產能嚴重過剩、企業生產萎縮的困境，要求政府救市以挽狂瀾于既倒的呼聲不斷高漲。要想實現光伏產業的可持續發展，迅速啟動國內市場是十分必要的。但這個問題不能僅僅從被動消化過剩產能的角度去理解，更應該把它放到新興產業成長的視角下去認識，只有遵循新興產業發展規律，才能有序促進光伏產業發展。

與中國的光伏制造業高歌猛進形成鮮明對比的是，中國國內的光伏裝機需求增長非常緩慢，中國的光伏裝機量在全球市場中的份額微不足道。新興產業通常建立在顛覆性技術的基礎上，會導致傳統產業的產業鏈重構，因而現有的商業環境和制度安排往往與新興產業的發展不能完全相容。作為新興產業，光伏產業的成長需要新的體制機制和商業環境。國內光伏市場的發育之所以如此緩慢，是由于它在一定程度上沖擊了現行的電網運營體制和電費定價模式，從而增加了光伏發電并網的難度。盡管從去年年底以來，國家有關部委出臺了一些有利于啟動國內光伏市場的政策，國家電網公司也先后兩次發布了支持分布式光伏上網的措施，承諾免費提供分布式光伏發電接入服務，允許富余電力上網，并且全額收購富余的電量。但目前還有很多具體問題尚未厘清，比如補貼規模多大為宜、補貼水平是否合理、補貼資金如何籌措、電價結算怎么進行、結算周期應該多長等。如果不能將光伏發電的體制機制和運行模式理順，啟動國內市場絕非易事。

從國外的經驗來看，光伏產業的國內市場規模與產業發展水平應該有一個合理的配比。中國目前的光伏電池及組件產量滿足全球市場需求都還有富余，推動行業的去庫存化、去產能化乃是大勢所趨。無錫尚德的破產表明，中國光伏業大規模產業重組的大幕已經開啟。不可否認，中國光伏產業正面臨著前所未有的困局，但產業危機并非洪水猛獸，它不過是一場由市場主導的產業內生產格局的強制性調整過程。如果政府能夠積極穩妥地逐步啟動國內市場，中國的光伏產業在經歷痛苦的產能消化過程后，完全有可能實現鳳凰涅槃。

（作者系中國社科院世界經濟與政治研究所副研究員）