3月24日下午,中國長江三峽集團公司爆出驚人消息:集團董事長曹廣晶、總經理陳飛雙雙被免職,新任董事長由國務院三峽工程建設委員會辦公室副主任盧純擔任,新任總經理則由原中國大唐集團公司黨組成員、副總經理王琳出任。
一把手、二把手同時換人,這在央企人事任免上實屬罕見。消息一出,迅速引發了外界諸多猜想。盡管此次人事任免是否與此前中央巡視組的巡視有關尚未得到證實。但中組部副部長王京清表示,該項任免決定是“結合中央巡視組和群眾路線教育實踐活動、中央督導組掌握的情況”而做出的,這一表態頗耐人尋味。他還要求三峽集團的新任領導層,對巡視中發現的問題要明確整改責任人和時間要求,一件一件抓落實,切實落實反腐敗工作的主體責任。
2013年10月29日至12月30日,中央第九巡視組對三峽集團公司進行巡視。巡視組在肯定三峽集團公司成績的同時,也明確指出,發現和干部群眾反映的一些問題,包括一些領導人員親友插手工程建設,招投標暗箱操作,還存在辦公用房面積過大、公務消費鋪張浪費等現象。此外,在重大事項決策方面不規范不透明,選人用人程序缺失決策問題突出等。
隨后,三峽集團立即召開會議并成立招投標管理整改專項工作組,對以往項目招投標情況進行全面清查,原董事長、黨組書記曹廣晶表示,要以“零容忍”的態度,堅決懲治招投標領域的腐敗行為。彼時,有三峽集團內部人士向記者透露,三峽工程招投標茲事體大,實際上“還是算比較嚴格的”。但記者在試圖通過有關部門獲取更多信息時,三峽集團相關人士對此則諱莫如深,只說“正在整改”。
大約在一個月前,《中國能源報》就從內部人士處得知了可能會撤換三峽集團總經理陳飛這一消息,但彼時并未聽聞撤換董事長、黨組書記曹廣晶。3月24日任免消息一出,一位業內人士向記者透露,實際上消息在一個星期前就“已經知道了”。
更有消息稱,此次“非正常”人事任免,可能意味著電力系統反腐正式提上日程。據《中國能源報》記者掌握的消息,三峽集團此次任免與長期以來該公司負面新聞多過正面新聞有關,而且多年審計也頻頻爆出問題,此前中央巡視組的巡視結果只是“導火索”而已。
近年來,三峽集團審計問題屢見報端。2011年5月,審計署審計報告指出了三峽集團31個問題,涉及會計核算、財務管理、對外投資、招投標管理和內部管理等多個方面。此后三峽集團新聞發言人沙先華對媒體稱,其中10項已整改或糾正,當時正在整改的有14項,其他屬于汲取教訓、加強防范的問題,也已擬定了整改措施。但外界對于三峽集團的招投標管理“暗箱操作”問題的揭露并未畫上休止符。
一個月前,就在中央第九巡視組公布巡視結果之后,《中國能源報》綜合騰訊新聞《今日話題》報道了《三峽集團“六宗罪”》,引發行業廣泛關注,本報陸續收到來自行業內外讀者的大量反饋意見。
其中,讀者反映最多的主要集中在四大疑問:三峽基金收支情況到底如何?便宜的三峽電為何沒能讓老百姓受益?三峽集團投資的抽水蓄能為何“面臨損失風險”?三峽集團投資的二甲醚和煤化工項目是否符合核準程序?
對此,本報記者針對這些問題進行了后續跟蹤采訪。記者在采訪中發現,三峽諸多是非背后,暴露出當前我國能源行業諸多深層次問題。
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疑問一三峽基金收支情況到底如何?
回應 三峽基金在三峽工程完工時(2009年)轉變成了國家重大水利工程建設基金,雖然一部分用于三峽工程后續工作,但已經與三峽集團沒有關系。
1992年三峽工程啟動,國務院決定全國(從1995年開始,西藏、貧困地區的農業排灌用電、縣及縣以下的孤立電網免征收;從2002年開始,湖北省免征收。)用電每度加價3厘錢,與葛洲壩電廠上交利潤一并作為三峽建設基金(詳見《財政部、國家計委、能源部、國家物價局關于籌集三峽工程建設基金的緊急通知》[1992]財工字第576號)。
從1992年到2009年這17年間,三峽集團作為國家授予的全面負責三峽工程建設的中央企業,三峽基金交由三峽集團用于三峽工程的建設投資。2012年4月26日,三峽集團首度向全社會公開了三峽基金征收總數為1378億元。
據悉,三峽工程總投資預算為2039億元,截至2009年6月底,三峽工程實際總投資1849億元,其中絕大部分就來自三峽基金。
根據《國家重大水利工程建設基金征收使用管理暫行辦法》(財綜[2009]90號)規定,自2010年1月1日起,至2019年12月31日止,三峽基金停止征收,利用三峽工程建設基金停征后的電價空間設立國家重大水利工程建設基金。其中,南水北調和三峽工程直接受益省份籌集的重大水利基金,專項用于南水北調工程建設和三峽工程后續工作;非直接受益省份籌集的,留給所在省份用于本地重大水利工程建設。
《中國能源報》記者從財政部得知,2010-2012年,全國征收的重大水利工程建設基金分別為183.11億元、335.14億元、242.12億元。2013年數據雖然還未公布,但根據2013年全國發電量52451億千瓦時乘以7厘/千瓦時計算,2013年征收數額約為367.16億元(各省區、市征收標準見下表)。這就意味著,過去4年間,國家重大水利工程建設基金共征收1127.53億元。
然而,對于“三峽工程后續工作”這一提法,至今仍然存在諸多爭議。中國工程院院士陸佑楣就曾對本報記者表示,作為一項工程,自2009年完工之日起,三峽工程就已經完成了國家賦予的使命。三峽庫區建設、污染治理、移民產業幫扶,不能再以三峽工程的名義開展工作。
2
疑問二 便宜的三峽電為何沒讓老百姓受益?
回應 三峽電輸送至國家電網和南方電網,再賣給老百姓,中間加收了過網費。從全國范圍來講,有便宜的水電緩沖,國家才得以少燒煤,多發展清潔但昂貴的核電、風電、太陽能等能源。
但從上述文件中可以肯定的一點是,從2010年1月1日起征收的國家重大水利工程建設基金,已經由國家財政部統一收支,雖然一部分用于三峽工程后續工作,但已經與三峽集團沒有關系。
由于在三峽工程建設初期,社會普遍預期“三峽電站建成后電價會下調”,但等到三峽工程完工時,由通貨膨脹等多種因素導致的能源價格上漲,電價也不降反升,為此老百姓質疑:“便宜的三峽電為何沒讓老百姓受益?”
對此,中國水力發電工程學會副秘書長張博庭在接受本報記者采訪時表示,三峽電上網電價多年來一直被國家發改委定為0.25元/度,三峽電送國家電網(主要是川渝、華東、華中)和南方電網(主要是廣東),由電網再賣給老百姓,中間加收了過網費。至于廣東地區老百姓反映的“三峽電落地廣東為0.39元/度,而云貴送廣東的電為0.32元/度,對廣東來說,買電還更貴了”這一問題,張博庭的解釋是:“這是由于三峽電送廣東,相比云電送粵,距離更遠,因此過網費更貴所致。”
此外,業內人士告訴記者,從全國范圍來講,多年來水電上網電價比火電平均低了0.2元,正因為有便宜的水電緩沖,國家才得以少燒煤,多發展清潔但昂貴的核電、風電、太陽能等能源,滿足轉方式、調結構的需要。
“因此,不是說三峽電就能讓銷售電價降下來,而是因為有便宜的三峽電和大量廉價水電,可以稀釋、中和一部分昂貴的電價,這樣從整體上拉低全國銷售電價。這么多年,發改委價格部門之所以能夠控制居民銷售電價漲幅,很大程度上是水電作出了貢獻的。”張博庭說。
眾所周知,我國電價采用的是行政審批制。因此,對于“長江電力的投資者們提問中最多的主題就是要求公司爭取提高電價” 這一問題,多年來,盡管業內人士也一直在呼吁“水火同網同質同價”,但由于改革不到位等深層次原因,電價仍由價格部門控制,企業也無能為力。
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疑問三 三峽集團投資的抽水蓄能為何“面臨損失風險”?
回應 發電企業建抽水蓄能,是在國家發改委不對抽水蓄能單獨核定電價從而導致電網缺乏積極性的情況下,發電企業為了保證自己所投資的風電順利并網作出的“無奈抉擇”。
數次三峽風波中,有疑問直指三峽集團投資建設的天荒坪二期(以下簡稱“天二”)和內蒙古呼和浩特(以下簡稱“呼蓄”)這兩座抽水蓄能電站,批判“三峽集團在可行性研究不充分的情況下,投入10.68億元建設兩座抽水蓄能電站,兩項目處于停滯狀態,面臨損失風險。”
據《中國能源報》記者了解,2005年三峽集團與湖州市及安吉縣政府就投資天二達成合作意向時,國家發改委已在2004年《國家發展改革委關于抽水蓄能電站建設管理有關問題的通知》(發改能源[2004]71號文)中規定了“該文件下發后審批的抽水蓄能電站,由電網經營企業全資建設,不再核定電價。”
此后的8年間,計劃投資55.95億元、總裝機210萬千瓦的天二項目因遲遲不能核準而擱置。
天二遇挫后,三峽集團的抽水蓄能電站投資轉向了內蒙古。這一次,三峽集團希望通過“接手呼蓄,開發風電”的組合投資方式,進軍內蒙古清潔能源開發領域。
裝機120萬千瓦的呼蓄于2006年獲得核準,按照2005年價格水平計算,動態總投資56.43億元,由內蒙古電力集團負責開工建設。但由于資金及施工等原因,2009年呼蓄正式由三峽集團接手,內蒙古自治區政府以400萬千瓦優質風電資源作為交換,并承諾遠期還將支持其開發包頭、烏海等抽水蓄能項目。
2009年11月18日,三峽集團對呼蓄公司進行重組。重組后的呼蓄公司由16家股東共同出資,注冊資本金15億元,其中三峽集團出資7.65億元,占股51%,內蒙古電力公司為第二大股東,占股10%。
然而,針對發電企業投資抽水蓄能問題,業界也存在不少爭議。張博庭認為,這是在國家發改委不對抽水蓄能單獨核定電價從而導致電網缺乏積極性的情況下,發電企業為了保證自己所投資的風電順利并網作出的“無奈抉擇”。
“實際上也不是說現行的政策就不合理,如果對抽水蓄能單獨核定電價,然后讓電網來建,那也不行,電網想怎么弄就怎么弄。但是不單獨核定電價,電網又沒有積極性,發電企業上了風電要并網,只能自己干。”張博庭說。他認為,抽水蓄能建設目前只有兩條路:“要么像現在這樣,要么單獨定價之后,只允許發電企業來干。”
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疑問四 三峽集團投資的二甲醚和煤化工項目是否符合核準程序?
回應 三峽集團的項目,嚴格按照國家規定的“預可研—路條—前期準備—可研—核準開工”程序來操作,并沒有未核準就先開工的問題。
針對此前報道稱“三峽集團參股投資建設的陜西蒲城二甲醚項目和云南先鋒煤化工項目,均未經發改委核準”這一問題,三峽集團內部人士對本報記者回應稱:“三峽集團的項目,嚴格按照國家規定的“預可研—路條—前期準備—可研—核準開工”程序來操作,并沒有出現未核準就先開工的問題。”
據本報記者了解,在2004年8月國家發改委對投資項目改審批制為核準制之后,核準制看似簡化了程序,實際上也導致了投資項目審批由原先的“一個婆婆”變成了“多個婆婆”,原先只需要一個發改委審批,現在卻變成了十多個部門的審批,項目投資業主對此“苦不堪言”。
在審批制程序上,一般要經過批準“項目建議書”、“可行性研究報告”和“開工報告”三個環節,而核準制只需“項目申請報告”一個環節。
然而在實際操作過程中,項目業主需要先做預可行性研究(預可研),預可研通過后拿到國家發改委同意開展前期工作的“路條”去做相關前期準備,然后在此基礎上做可行性研究(可研),可研報告審查通過后才能被核準開工。問題就往往出在拿到“路條”到核準開工這個環節中。首先,項目業主要“多個婆婆”都拜到,前往各相關部門蓋章審批,否則發改委不予核準。其次,隨著環保等要求的逐步提高,各個部門都相繼擁有了“一票否決”權,核準之路因此相比以往變得“漫長又艱辛”。
包括水電在內的能源項目,前期工作往往投入巨大。從政策上講,未獲核準就不能進行主體工程建設,因此項目業主一方面既不能停工,一方面在未獲核準時后續工作推動又面臨風險。早年曾被媒體批判的金沙江中游“未批先建”問題,實際上也是核準制下企業進退兩難的真實寫照。
“因此,那些不了解核準制真相的公眾,一旦看到項目開始做‘三通一平’(通水、通電、通路、場地平整)時,就認為是項目已經開工了,實際上‘三通一平’只是在拿到路條之后開展的前期工作的一部分而已。”一位不愿具名的國家發改委人士對記者說。