本文針對中國當前在實行的分布式光伏政策，結合全球光伏產業發展趨勢與特點，分析國內的產業背景以及政策現狀，提出政策存在的問題，并就這些問題提出了若干優化建議和意見。

一、全球光伏應用發展趨勢

1、全球正在迎來新一輪的太陽能光伏應用發展大潮。隨著傳統石化能源的日益減少和地球人類可持續生存與發展的需要，光伏發電因具有無污染、可持續、總量大、分布廣、應用形式多樣等優點，正逐步從補充性能源向替代能源和能源主要構成部份轉變，呈現明顯增長態勢，2013年全球光伏裝機量預計為36.7GW，較上年增長20%，光伏應用市場逐步從傳統歐美國家向東南亞、非洲、南美等新興國家延伸，全球新一輪的光伏應用大潮剛剛開始。

2、全球光伏應用逐步呈現屋面化、分布式化、小型化、建材化、民用化和市場化特點。從歐美過去多年尤其是從歐洲（重點是德國）過去十多年來的光伏應用發展歷史看，光伏應用正從地面化、集中化、大型電站化向屋面化、分布式化、小型化，再逐步向建材化、民用化和市場化發展。2013年，歐美國家80%以上的光伏裝機量為分布式發電項目，其中民居和公建屋頂應用是主流，在德國民居應用占比40%，美國公建和民居則占比10%左右。

二、國內大力推動光伏應用的深刻背景 

從2012年開始，新一屆政府大力度推動國內光伏應用，并非簡單的扶持光伏產業的原因，而是國內外各種綜合因素的倒逼。光伏新能源正在逐步成為能源來源的重要組成部份，光伏能源產業尤其是應用產業已定性為朝陽產業，新能源正逐步從補充能源向替代能源轉變。

1、國家能源安全戰略倒逼。國內對石油、天然氣等傳統石化能源產品進口依賴度日益提高，加大國內光伏新能源的應用，有助于減少各種能源進口依賴，有利于國家的能源安全戰略。

2、國家能源結構優化倒逼。國內能源應用以傳統石化能源為主，隨著國內可開采資源的減少以及進口能源難度的增加，加大國內光伏新能源的應用，有利于優化國家的能源使用結構。

3、全球氣候變化壓力倒逼。全球人口增長趨勢不改變情況下，在人類各種社會和經濟活動下，全球環境和氣候壓力日益增加，發達國家對中國步步緊逼，加大國內光伏應用，有利于減少傳統石化能源帶來的溫室氣體的排放，改善人類生存環境，有利于減輕中國在全球氣候體系中的壓力。

4、國內節能減排壓力倒逼。在全球和國內雙重環境與氣候壓力下，中國的節能減排壓力巨大，2013年國發二號文件專門提出了以“能耗雙總控”提綱挈領的調控思路，加大國內光伏應用可通過增量投資實現節能，最好的節能就是產能，從而為全國各級政府提供最佳的節能減排思路。

5、國內產業發展戰略倒逼。目前中國的光伏產業已立于全球領先地位，在國內正在經歷痙的經濟結構和產業轉型的背景，在歐美等國家光伏雙反成為常態的背景下，加大國內光伏應用，是中國光伏產業健康發展的必然戰略選擇，也是中國產業轉型升級的重點組成部份，有利于中國光伏產業保持全球領先的地位和作用。

6、國內經濟結構刺激倒逼。通過過去十多年來政府波瀾壯闊的以基礎設施投資為主的強刺激，國內經濟結構性失衡以及產能過剩已日益明顯，投資促進經濟發展的邊際效應日益減弱，為此，本屆政府通過財政安排可再生能源專項資金，以強制性標桿電價以及度電補貼政策的方式在2020年前每年鼓勵和促進光伏裝機容量15GW左右，是典型的以財政政策點刺激國內光伏應用市場（15G/年裝機容量，每年1500多億帶動6000億產值）的關鍵戰略，非常有利于促進光伏終端市場應用，有利于拉動整個產業鏈，有利于光伏應用逐步走向市場化和平價化，同時，光伏新能源也如美國一樣，正在成為能源本土化戰略的重要組成部份，清潔能源和節能減排正在成為中國未來經濟發展的重要引擎之一。

三、國內分布式光伏應用政策的現狀

自2012年以來，國內大力啟動光伏應用市場，國家各部委至今出臺了近40個鼓勵和促進國內應用市場的政策文件，明確2020年前規劃每年裝機容量在14GW左右，中國光伏新能源應用和產能去向正朝著國內外市場并舉和集中式與分布式并舉方向大力發展，正在迎來新一輪的大發展機遇。

1、能耗雙總控政策促使地方政府用分布式光伏應用實現節能減排有剛性需求。2013年國發二號文件《能源發展十二五規劃》確立了以地區能耗總量（標煤）和萬元GDP能耗強度為核心調控節能減排的主體思路，環境容量和土地容量一樣成為制約地方經濟發展的空間，尤其是沿海地區傳統節能減排手段日益乏力的情況下，利用分布式光伏發電實現自發自用來節能減排已成為地方政府的重要工作方向之一。

2、綠色建筑的大力發展為光伏建筑一體化分布式光伏發電創造巨大發展空間。綠色建筑行動方案（2013年國辦發1號文件）由住建部和發改聯合制訂，并由國務院辦公廳發，要求把開展綠色建筑行動作為大力推進生態文明建設的重要內容，把握我國城鎮化和新農村建設加快發展的歷史機遇，開展可再生能源建筑應用地區示范，推動可再生能源建筑應用集中連片推廣，到2015年末，新增可再生能源建筑應用面積25億平方米，示范地區建筑可再生能源消費量占建筑能耗總量的比例達到10％以上。

3、國務院《關于促進光伏產業健康發展的若干意見》定調分布式光伏地位與未來。該文件對光伏產業的地位和作用進行了清晰的定位，對光伏產業發展進行了明確的規劃，是中國未來十年光伏產業發展的“憲法”，中國分布式光伏應用發展黃金十年正式啟動。

3-1、在產業定位上：明確發展光伏產業對調整能源結構、推進能源生產和消費革命、促進生態文明建設具有重要意義，光伏產業是全球能源科技和產業的重要發展方向，是具有巨大發展潛力的朝陽產業，也是我國具有國際競爭優勢的戰略性新興產業。明確要毫不動搖地推進光伏產業持續健康發展。

3-2、在市場定位上：明確啟動和擴大國內市場、提高技術水平、加快產業轉型升級作為促進光伏產業持續健康發展的根本出路和基本立足點，明確要求建立適應國內市場的光伏產品生產、銷售和服務體系，形成有利于產業持續健康發展的法規、政策、標準體系和市場環境。2013―2015年，年均新增光伏發電裝機容量1000萬千瓦左右，到2015年總裝機容量達到3500萬千瓦以上。

3-3、在應用方向上：明確提出大力開拓分布式光伏發電市場。鼓勵各類電力用戶按照“自發自用，余量上網，電網調節”的方式建設分布式光伏發電系統。優先支持在用電價格較高的工商業企業、工業園區建設規模化的分布式光伏發電系統。支持在學校、醫院、黨政機關、事業單位、居民社區建筑和構筑物等推廣小型分布式光伏發電系統。在城鎮化發展過程中充分利用太陽能，結合建筑節能加強光伏發電應用，推進光伏建筑一體化建設，在新農村建設中支持光伏發電應用。依托新能源示范城市、綠色能源示范縣、可再生能源建筑應用示范市（縣），擴大分布式光伏發電應用，建設100個分布式光伏發電規模化應用示范區、1000個光伏發電應用示范小鎮及示范村。開展適合分布式光伏發電運行特點和規模化應用的新能源智能微電網試點、示范項目建設，探索相應的電力管理體制和運行機制，形成適應分布式光伏發電發展的建設、運行和消費新體系。支持偏遠地區及海島利用光伏發電解決無電和缺電問題。鼓勵在城市路燈照明、城市景觀以及通訊基站、交通信號燈等領域推廣分布式光伏電源。

3-4、在并網服務上：明確要求完善光伏發電并網運行服務。各電網企業要為光伏發電提供并網服務，優化系統調度運行，優先保障光伏發電運行，確保光伏發電項目及時并網，全額收購所發電量。簡化分布式光伏發電的電網接入方式和管理程序，公布分布式光伏發電并網服務流程，建立簡捷高效的并網服務體系。對分布式光伏發電項目免收系統備用容量費和相關服務費用。加強光伏發電電網接入和并網運行監管。

3-5、在分布式并網政策上：明確大力支持用戶側光伏應用。開放用戶側分布式電源建設，支持和鼓勵企業、機構、社區和家庭安裝、使用光伏發電系統。鼓勵專業化能源服務公司與用戶合作，投資建設和經營管理為用戶供電的光伏發電及相關設施。對分布式光伏發電項目實行備案管理，豁免分布式光伏發電應用發電業務許可。對不需要國家資金補貼的分布式光伏發電項目，如具備接入電網運行條件，可放開規模建設。分布式光伏發電全部電量納入全社會發電量和用電量統計，并作為地方政府和電網企業業績考核指標。自發自用發電量不計入階梯電價適用范圍，計入地方政府和用戶節能量。

3-6、在度電補貼政策支持上：明確完善電價和補貼政策。對分布式光伏發電實行按照電量補貼的政策。根據資源條件和建設成本，制定光伏電站分區域上網標桿電價，通過招標等競爭方式發現價格和補貼標準。根據光伏發電成本變化等因素，合理調減光伏電站上網電價和分布式光伏發電補貼標準。上網電價及補貼的執行期限原則上為20年。根據光伏發電發展需要，調整可再生能源電價附加征收標準，擴大可再生能源發展基金規模。光伏發電規模與國家可再生能源發展基金規模相協調。

3-7、在地方政府配套政策上，各級地方政府紛紛出臺相關配套支持政策，逐步形成的國家、省、市、縣四級政府疊加效應，分布式光伏發電正在逐步成為地方鼓勵和實現節能減排的主要工作，分布式光伏發電項目的投資吸引力也日益在增加，如浙江省專門出臺了《浙江省人民政府關于進一步加快光伏應用促進產業健康發展的實施意見》以及實施細則和配套的補貼價格政策，明確對于全省所有分布式光伏發電項目和地面電站項目在國家補貼基礎上，再補貼0.1元/度，時間為20年，杭州和寧波等地也都出臺了相關的配套政策，明確在省補貼的基礎上，再給予0.1元/度的補貼，時間5-20年不等，杭州的富陽更是在省市基礎上，給予前兩年0.3元/度和后三年0.2元/度以及民居1元/瓦的補貼政策。

四、國內分布式光伏應用政策在執行中碰到的問題及建議

經過前述分析，即使歐美對中國光伏雙反成為常態情況下，隨著國內光伏應用市場的大面積啟動，國內市場正在迎來最好的發展時期，國內分布式發電也正在迎來最好的發展時期，但這并不代表分布式光伏不存在發展中的問題，從我們自己實施項目以及周邊公司調查過程中看，分布式光伏應用作為國內新興事物，依然存在需要相關部門去深度思考和優化解決的問題。

1、政策的系統性還需要優化。中國鼓勵光伏應用及啟動國內市場的政策已從金太陽+金屋頂的1.0版本，向現在的以度電補貼分布式光伏發電項目+標桿電價收購地面光伏發電的2.0版本過度，相信隨著時代進步以及執行中的各種因素的推動，政策還會向2.5、3.0版本發展，但是在這個演變過程中，我們作為政策的被施方，總體覺得系統性不夠：

一是管理理部門系統性不夠。原來金太陽和金屋頂以財政部、發改委、科技部和住建部為主，現在以能源局為主，但由于分布式涉及面較廣，雖然有國務院《關于促進光伏產業健康發展若干意見》，但光靠能源局還不夠，還必須得將光伏建筑結合應用的住建部、新農村新農業和新能源結合應用的農業部、公建設施與新能源結合應用且節能減排的工信部、新能源與扶貧結合應用國家扶貧辦等相關部委的力量統籌和綜合運用起來，才能夠形成系統性和巨大的政策合力。

二是陣地規劃系統性不夠。2020年規劃每年要實施15GW左右的裝機容量，安裝的空間陣地落實很重要，就目前看，全國對于各省區域內實施分布式光伏發電項目的屋頂資源、荒地荒山等都沒有系統性的調查摸底，缺乏足夠的了解，在光伏建設配額分配上還不夠科學，建議在制訂十三五規劃時，要對各省的配套政策現狀、管理部門現狀、可實施的屋頂資源等空間資源現狀進行充分的調查摸底，進行合理的實施空間規劃和配額指導。

2、政策設計的出發點有待優化。當前國內分布式光伏政策的指導原則是“自發自用、余量上網、就近消納、電網調節”。這項原則的出發點是鼓勵光伏發電就地消納，實質上是鼓勵安裝屋頂所在企業在用電能耗上的點式平衡。同時在具體實施過程中，相關省份的電網公司又制訂了分布式光伏裝機量不能超過企業變壓器容量的30%的相關規定，也提出了自發自用電量消納必須達到65%以上的要求。整體思維就是鼓勵高能耗企業上分布式光伏發電，這與企業的實際情況和區域經濟情況形成了鮮明的矛盾：

2-1、按照目前分布式光伏的原則，企業用電量大、電價高且屋頂面積足夠的企業來實施最有利、收益最大，但我們在實施過程中，滿足上述條件的企業占企業總數的比例不到20%，大量的企業要不就是用電量大但屋頂面積有限或者屋頂有問題的，要不就屋頂現狀不錯但用電達不到要求的，這必然導致分布式光伏實施的空間資源變得稀缺有限，不利于大規模的推廣。

2-2、按照目前分布式光伏的原則，鼓勵自發自用為主，追求點上的能源生產和消耗平衡，本質上是變相鼓勵高能耗企業，而國家重點鼓勵沿海經濟發達地區大面積推廣分布式光伏發電，但當前沿海地區尤其是長三角和珠三角地區都在實施產業轉型升級和土地與能耗騰籠換鳥戰略，分布式光伏發電的原則與這些區域的經濟發展方向和規律是背道而馳。

2-3、綜合前述兩點分析，建議政策設計的角度必須從追求以鼓勵自發自用點式能耗平衡為主的政策思維模式，向鼓勵以屋頂面積高效利用且追求區域能耗平衡的思維模式上來，實行用電和發電分開的政策制度，用電歸用電，發電歸發電，用電按照國家公布的區域銷售電價執行，發電由國家相關部門根據不同地區的日照條件制訂不同的分布式光伏發電上網電價，并且這個價格一定得高于地面光伏電站的上網標桿電價。

3、政策的力度有待優化。國家大規模推進分布式光伏發電的實質是利用財政政策鼓勵大量企業或者民眾去辦中小型的太陽能光伏發電廠，實際是一場能源民主的革命，是對現有財政政策、能源收益利益格局的調整，其財政補貼的大量專項資金來源于廣大企事業單位和民眾繳納的每度電中的可再生能源專項資金。作為這種專項的財政資金當來自于用自于民，充分體現財政資金兼顧公平、公正原則，優先用于公益和公共支出的原則。而目前的分布式光伏發電度電補貼政策沒有充分體現這些原則，主要表現為：

3-1、全國大規模推廣分布式光伏發電能產生巨大的環境效應，是明顯的環境與氣候半公益事業，國家才開始推動的度電補貼就只有0.42元/度，我們在實施過程中，明顯體會到補貼力度太小，即使有地方政府的配套政策，由于有諸多邊際條件沒法鎖定，投資回報率很難保證，國家宣傳推廣力度也不大，造成企業積極性普遍不高。

3-2、自發自用電量的電費要由投資企業向屋頂業主企業去收取，在當前中國轉型升級過程中，尤其是沿海地區，大量企業在轉型升級的過程中，大量的企業正在產生金融危機，這部份電費很容易產生壞帳，一旦產生壞帳，對于以長期投資回報為特點的分布式光伏發電項目會造成巨大的經濟效益偏差，從而造成企業投資積極性不高。

3-3、余電上網按照國家一次脫硫電價0.468元/度（浙江省）收購，加上國家的度電補貼0.42元/度合計只有0.888元/度，還比不上三類陽光輻射地區地面光伏電站賣電上網的標桿電價，如果屋頂業主企業經營持續性差，余電上網量大面積提高，對投資回報率會有巨大影響。

3-4、綜合分析，如果考慮前述全額電量補貼、自發自用電費收入的風險以及余量上網的價格水平，在當前分布式光伏實際操作和安裝條件下，顯然投資回報率非常難有效保證，為此，我們建議：如果繼續保持現有政策的邏輯思維的，一則是提高度電補貼，至少到0.62元/度，二則是自發自用電費統一由電網代收，三則是余量上網統一執行一個標桿電價（必須高于地面光伏電站的標桿上網電價），四則是地方政府配套度電補貼政策支取由政府統一文件進行規范性指導，應當如國家補貼一樣，跟著電量計量權威單位電網公司走。

4、政策的差異化還待優化。中國分布式光伏應用有不同的場景，有工業企業、商業企業，也有公建單位和民居；光伏應用的形式也有不同的區別，有簡單覆蓋型的，也有光伏建筑一體化的；光伏應用的材料也有所不同，有晶硅的，也有非晶硅和薄膜類的，但當前分布式光伏僅以鼓勵工業園區應用為主，且是普惠制的0.42元/度的補貼政策，對這類差異化的對待處理還需優化：

4-1、中國電價現狀的高低排序是工業、商業、公建、民居，隨著中國光伏應用的推進，工商企業的屋頂很快會消化完畢，要形成大規模的應用，一定是民眾運動和民間應用，就目前的普惠度電補貼政策，針對公建和民居光伏應用，期待政策加碼和差異化的政策，建議可由能源局、農業部、財政部、扶貧辦、商務部結合生態文明、美麗鄉村、農光互補、光伏下鄉進村進家入社和農民收入倍增計劃，研究專項疊加政策，進一步放大財政政策的功效；

4-2、在同一建筑物，光伏應用從材料上可用晶硅、非晶和薄膜，可用在屋頂、墻壁和地面，可光伏建筑一體，也可僅僅簡單支立式，這都會造成不同的成本區別，尤其是李克強上任后推薦的《第三次工業革命》中講到，未來能源的主流形式會是分布式點狀能源加能源開聯網的模式，各類建筑物會是一個能耗體，也是一個產能體，外立面上會裝滿了光伏瓦、光伏磚、光伏玻璃、光伏窗等各類光電類建材，這就需要有相對應有差別化政策，建議可由能源局、住建部、工信部結合綠色建筑、節能減排、光伏建筑一體化應用、可再生能源建筑，研究專項疊加政策，形成政策共振。

浙江合大太陽能科技有限公司

侯生忠總經理