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近日，中國證監會發布了《私募投資基金監督管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》），自發布之日起實施。
證監會新聞發言人張曉軍表示，發布實施《辦法》具有兩方面重要意義：
一方面，為貫徹落實《證券投資基金法》、《中央編辦關于私募股權基金管理職責分工的通知》（中央編辦發[2013]22號）、《中央編辦綜合司關于創業投資基金管理職責問題意見的函》（編綜函字[2014]61號）和為《國務院關于進一步促進資本市場健康發展的若干意見》（國發[2014]17號）提供操作性管理規則，確立符合私募基金行業運作特點的適度監管制度，促進各類私募投資基金（以下簡稱私募基金）健康規范發展，保護投資者合法權益。
另一方面，為建立健全促進各類私募基金特別是創業投資基金發展的政策體系奠定法律基礎，以便于下一步推動財稅、工商等部門加快完善私募基金財政、稅收和工商登記等相關政策，更好地促進私募基金發展，并發揮其促進多層次資本市場平穩運行、優化資源配置和推進經濟結構戰略性調整等方面的重要作用。
《辦法》主要明確了以下五項制度安排：
一是明確了全口徑登記備案制度。《辦法》要求各類私募基金管理人均應當向基金業協會申請登記，各類私募基金募集完畢，均應當向基金業協會辦理備案手續。基金業協會的登記備案，不構成對私募基金管理人投資能力、持續合規情況的認可；不作為對基金財產安全的保證。
二是確立了合格投資者制度。《辦法》從資產規模或收入水平、風險識別能力和風險承擔能力、單筆最低認購金額三個方面規定了適度的合格投資者標準。考慮到養老基金等機構投資者和私募基金管理機構及其從業人員等具備專業能力，并能夠識別和承擔風險，《辦法》將其視為合格投資者。為防止變相公開募集，《辦法》明確了以合伙企業、契約等非法人形式通過匯集多數投資者資金直接或間接投資于私募基金的，應當穿透核查最終投資者是否為合格投資者，并合并計算投資者人數。但是，對依法設立并在基金業協會備案的投資計劃，《辦法》將其視為單一合格投資者，豁免穿透核查和合并計算投資者人數。
三是明確了私募基金的募資規則。具體包括：（1）不得向合格投資者之外的單位和個人募集資金，不得通過公眾傳播媒體或者講座、報告會、分析會和布告、傳單、短信、微信、博客和電子郵件等方式向不特定對象宣傳推介；（2）不得向投資者承諾資本金不受損失或者承諾最低收益；（3）要求對投資者的風險識別能力和風險承擔能力進行評估，并由投資者書面承諾符合合格投資者條件；（4）要求私募基金管理機構自行或者委托第三方機構對私募基金進行風險評級，選擇向風險識別能力和風險承擔能力相匹配的投資者推介私募基金；（5）要求投資者如實填寫風險調查問卷，承諾資產或者收入情況；（6）要求投資者確保委托資金來源合法，不得非法匯集他人資金投資私募基金。
四是提出了規范投資運作行為的有關規則。具體包括：（1）要求根據或者參照《證券投資基金法》制定并簽訂基金合同；（2）根據基金合同約定安排基金托管事項，如不進行托管，應當明確保障私募基金財產安全的制度措施和糾紛解決機制；（3）提出了堅持專業化管理、建立防范利益沖突和利益輸送機制的要求；（4）列舉了私募基金管理人、托管人、銷售機構及其他私募服務機構及其從業人員禁止從事的投資運作行為；（5）要求私募基金管理人如實向投資者披露信息。此外，還在信息報送及重要文件資料保存方面進行了規定。
五是確立了對不同類別私募基金進行差異化行業自律和監管的制度安排。主要包括：（1）要求私募基金在基金業協會辦理備案手續時，應當根據基金業協會的規定，明確主要投資方向及根據主要投資方向注明的基金類別（結合目前基金業協會已發布的《私募投資基金管理人登記和基金備案辦法（試行）》和已在網上公開的登記備案流程，基金類別分為主要投資于公開交易證券的私募證券基金、主要投資于非公開交易股權的私募股權基金、主要投資于藝術品、紅酒等特定商品的其他私募基金,其中創業投資基金被作為私募股權基金的特殊類別單獨列出）。（2）要求“同一私募基金管理人管理不同類別私募基金的，應當堅持專業化管理原則”。至于具體采取設子公司、事業部還是相對獨立管理團隊，可由市場自行決定。（3）對私募股權基金和創業投資基金的管理人機構，不強制其加入基金業協會；對其從業人員，不要求其具備基金從業資格。按照《證券投資基金法》，私募證券基金的管理人機構則必須加入基金業協會，其從業人員應當具備基金從業資格。（4）私募證券基金管理人及其從業人員違反《證券投資基金法》有關規定的，按照《證券投資基金法》有關規定處罰。（5）對創業投資基金，《辦法》設專章進行特別規定，強調基金業協會對創業投資基金采取區別于其他私募基金的差異化行業自律，并提供差異化會員服務;中國證監會及其派出機構對創業投資基金采取區別于其他私募基金的差異化監督管理。
《辦法》主要體現了以下特點：
一是體現了功能監管原則。《辦法》將私募證券基金、私募股權基金和創業投資基金，以及市場上以藝術品、紅酒等為投資對象的其他種類私募基金均納入調整范圍，并明確證券公司、基金管理公司、期貨公司及其子公司從事私募基金業務適用《辦法》。同時，考慮到機構監管的特殊要求，《辦法》規定其他法律法規和中國證監會有關規定對上述機構從事私募基金業務另有規定的，適用其規定。
二是體現了適度監管原則。按照監管轉型的要求，《辦法》在市場準入環節，不對私募基金管理人和私募基金進行前置審批，而是基于基金業協會的登記備案信息，進行事后行業信息統計、風險監測和必要的檢查；在基金托管環節，未強制要求基金財產進行托管；在信息披露環節，未要求進行公開信息披露，僅對需要向投資者披露的重大事項進行了規定，其他事項均由相關當事人在基金合同、公司章程或者合伙協議中自行約定；在行業自律環節，充分發揮基金行業協會作用，進行統計監測和糾紛調解等，并通過制定行業自律規則實現會員的自我管理。
三是體現了負面清單式的監管探索。為維護并激發私募基金行業活力，《辦法》秉承“法無禁止即可為”的理念，在總體要求方面、私募基金募集和投資運作方面以及信息披露方面，均規定了若干禁止從事的行為。如《辦法》第二十三條就私募基金從業機構和從業人員的執業行為列出了不得將其固有財產或者他人財產混同于基金財產從事投資活動、不得不公平地對待其管理的不同基金財產、不得進行利益輸送、不得侵占、挪用基金財產等九項禁止性規定。上述規定便于市場機構了解運作底線，也便于其根據自身特點和投資者的具體情況，規定更高的運作標準。
公開征求意見以來，證監會共收到58份書面反饋意見，總體來看，社會各界對《辦法》普遍認可，認為《辦法》符合監管轉型要求和市場化原則，體現了功能監管和適度監管的理念。同時，也提出了一些意見和建議。
根據市場意見，《辦法》主要作了八項修改：
一是為保障公司型、合伙型基金能夠在各個環節適用《辦法》，將有關表述補充完善為“非公開募集資金，以進行投資活動為目的設立的公司或者合伙企業……，其登記備案、資金募集和投資運作適用本辦法”。
二是為明確《辦法》與相關規定的關系，體現功能監管和機構監管的協調配合，在第二條增加了其他法律法規和中國證監會有關規定對有關機構從事私募基金業務另有規定的，適用其規定的表述。
三是刪除了自然人擔任私募基金管理人的規定。
四是為便于市場理解，明確“單只私募基金的投資者人數累計不得超過《證券投資基金法》、《公司法》、《合伙企業法》等法律規定的特定數量”。
五是為切實防范非法集資，增加了以合伙企業、契約等非法人形式匯集他人資金投資于私募基金的，應當穿透核查投資者并合并計算投資者人數的規定。考慮到銀行理財、信托計劃、保險資管等合格投資者標準要求較低，為防止監管套利，通過上述計劃將非合格投資者卷入，《辦法》將“依法設立并受國務院金融監督管理機構監管的投資計劃”修改為“依法設立并在基金業協會備案的投資計劃”。
六是為更好體現投資者適當性管理的要求，將第十七條中的“向合格投資者說明”修改為“向風險識別能力和風險承擔能力相匹配的投資者推介私募基金”。
七是為給合法匯集資金留出空間，將“不得匯集他人資金投資私募基金”修改為“不得非法匯集他人資金投資私募基金”。
八是為提高有關專業化管理和防范利益沖突規定的針對性，將相關表述修改完善為“同一私募基金管理人管理不同類別私募基金的，應當堅持專業化管理原則；管理可能導致利益輸送或者利益沖突的不同私募基金的，應當建立防范利益輸送和利益沖突的機制”。
《辦法》沒有采納的意見主要有：
一是關于合格投資者標準。有意見認為《辦法》規定的合格投資者標準比較適當，也有意見認為偏高。綜合考慮國際國內實際情況，為避免將不具備風險識別和承擔能力的公眾投資者卷入其中，《辦法》仍維持公開征求意見稿的標準。
二是關于宣傳推介。有意見認為《辦法》對私募基金的宣傳推介方式限制過嚴。鑒于對私募基金宣傳推介的規定是沿用《證券投資基金法》的表述，且近期最高法院等部門出臺的《關于辦理非法集資刑事案件適用法律若干問題的意見》對變相公募方式作了趨嚴解釋，《辦法》仍維持公開征求意見稿的表述。按照《辦法》第十四條，并不排除私募基金可以通過講座、報告會、短信、微信等可以控制宣傳推介對象和數量的方式，向事先已了解其風險識別能力和承擔能力的特定對象進行宣傳推介。
三是關于不得承諾保本保收益的規定。有意見建議修改不得向投資者承諾投資本金不受損失或承諾最低收益的規定，為保本類基金的發展留有空間。鑒于私募基金在銷售過程中向投資者承諾保本保收益容易誤導投資者，并已成為導致非法集資的重要原因，為切實防范非法集資，培育投資者買者自負的意識，《辦法》未予以采納。
《辦法》發布實施后，各類私募基金管理人均應當根據《辦法》的規定向基金業協會申請登記，各類私募基金均應當申請備案。否則，將根據第三十八條和第四十條規定，給予相應處罰。同時，基金業協會也將為登記備案的私募基金管理人提供更好的服務。
證監會新聞發言人張曉軍表示，發布實施《辦法》具有兩方面重要意義：
一方面，為貫徹落實《證券投資基金法》、《中央編辦關于私募股權基金管理職責分工的通知》（中央編辦發[2013]22號）、《中央編辦綜合司關于創業投資基金管理職責問題意見的函》（編綜函字[2014]61號）和為《國務院關于進一步促進資本市場健康發展的若干意見》（國發[2014]17號）提供操作性管理規則，確立符合私募基金行業運作特點的適度監管制度，促進各類私募投資基金（以下簡稱私募基金）健康規范發展，保護投資者合法權益。
另一方面，為建立健全促進各類私募基金特別是創業投資基金發展的政策體系奠定法律基礎，以便于下一步推動財稅、工商等部門加快完善私募基金財政、稅收和工商登記等相關政策，更好地促進私募基金發展，并發揮其促進多層次資本市場平穩運行、優化資源配置和推進經濟結構戰略性調整等方面的重要作用。
《辦法》主要明確了以下五項制度安排：
一是明確了全口徑登記備案制度。《辦法》要求各類私募基金管理人均應當向基金業協會申請登記，各類私募基金募集完畢，均應當向基金業協會辦理備案手續。基金業協會的登記備案，不構成對私募基金管理人投資能力、持續合規情況的認可；不作為對基金財產安全的保證。
二是確立了合格投資者制度。《辦法》從資產規模或收入水平、風險識別能力和風險承擔能力、單筆最低認購金額三個方面規定了適度的合格投資者標準。考慮到養老基金等機構投資者和私募基金管理機構及其從業人員等具備專業能力，并能夠識別和承擔風險，《辦法》將其視為合格投資者。為防止變相公開募集，《辦法》明確了以合伙企業、契約等非法人形式通過匯集多數投資者資金直接或間接投資于私募基金的，應當穿透核查最終投資者是否為合格投資者，并合并計算投資者人數。但是，對依法設立并在基金業協會備案的投資計劃，《辦法》將其視為單一合格投資者，豁免穿透核查和合并計算投資者人數。
三是明確了私募基金的募資規則。具體包括：（1）不得向合格投資者之外的單位和個人募集資金，不得通過公眾傳播媒體或者講座、報告會、分析會和布告、傳單、短信、微信、博客和電子郵件等方式向不特定對象宣傳推介；（2）不得向投資者承諾資本金不受損失或者承諾最低收益；（3）要求對投資者的風險識別能力和風險承擔能力進行評估，并由投資者書面承諾符合合格投資者條件；（4）要求私募基金管理機構自行或者委托第三方機構對私募基金進行風險評級，選擇向風險識別能力和風險承擔能力相匹配的投資者推介私募基金；（5）要求投資者如實填寫風險調查問卷，承諾資產或者收入情況；（6）要求投資者確保委托資金來源合法，不得非法匯集他人資金投資私募基金。
四是提出了規范投資運作行為的有關規則。具體包括：（1）要求根據或者參照《證券投資基金法》制定并簽訂基金合同；（2）根據基金合同約定安排基金托管事項，如不進行托管，應當明確保障私募基金財產安全的制度措施和糾紛解決機制；（3）提出了堅持專業化管理、建立防范利益沖突和利益輸送機制的要求；（4）列舉了私募基金管理人、托管人、銷售機構及其他私募服務機構及其從業人員禁止從事的投資運作行為；（5）要求私募基金管理人如實向投資者披露信息。此外，還在信息報送及重要文件資料保存方面進行了規定。
五是確立了對不同類別私募基金進行差異化行業自律和監管的制度安排。主要包括：（1）要求私募基金在基金業協會辦理備案手續時，應當根據基金業協會的規定，明確主要投資方向及根據主要投資方向注明的基金類別（結合目前基金業協會已發布的《私募投資基金管理人登記和基金備案辦法（試行）》和已在網上公開的登記備案流程，基金類別分為主要投資于公開交易證券的私募證券基金、主要投資于非公開交易股權的私募股權基金、主要投資于藝術品、紅酒等特定商品的其他私募基金,其中創業投資基金被作為私募股權基金的特殊類別單獨列出）。（2）要求“同一私募基金管理人管理不同類別私募基金的，應當堅持專業化管理原則”。至于具體采取設子公司、事業部還是相對獨立管理團隊，可由市場自行決定。（3）對私募股權基金和創業投資基金的管理人機構，不強制其加入基金業協會；對其從業人員，不要求其具備基金從業資格。按照《證券投資基金法》，私募證券基金的管理人機構則必須加入基金業協會，其從業人員應當具備基金從業資格。（4）私募證券基金管理人及其從業人員違反《證券投資基金法》有關規定的，按照《證券投資基金法》有關規定處罰。（5）對創業投資基金，《辦法》設專章進行特別規定，強調基金業協會對創業投資基金采取區別于其他私募基金的差異化行業自律，并提供差異化會員服務;中國證監會及其派出機構對創業投資基金采取區別于其他私募基金的差異化監督管理。
《辦法》主要體現了以下特點：
一是體現了功能監管原則。《辦法》將私募證券基金、私募股權基金和創業投資基金，以及市場上以藝術品、紅酒等為投資對象的其他種類私募基金均納入調整范圍，并明確證券公司、基金管理公司、期貨公司及其子公司從事私募基金業務適用《辦法》。同時，考慮到機構監管的特殊要求，《辦法》規定其他法律法規和中國證監會有關規定對上述機構從事私募基金業務另有規定的，適用其規定。
二是體現了適度監管原則。按照監管轉型的要求，《辦法》在市場準入環節，不對私募基金管理人和私募基金進行前置審批，而是基于基金業協會的登記備案信息，進行事后行業信息統計、風險監測和必要的檢查；在基金托管環節，未強制要求基金財產進行托管；在信息披露環節，未要求進行公開信息披露，僅對需要向投資者披露的重大事項進行了規定，其他事項均由相關當事人在基金合同、公司章程或者合伙協議中自行約定；在行業自律環節，充分發揮基金行業協會作用，進行統計監測和糾紛調解等，并通過制定行業自律規則實現會員的自我管理。
三是體現了負面清單式的監管探索。為維護并激發私募基金行業活力，《辦法》秉承“法無禁止即可為”的理念，在總體要求方面、私募基金募集和投資運作方面以及信息披露方面，均規定了若干禁止從事的行為。如《辦法》第二十三條就私募基金從業機構和從業人員的執業行為列出了不得將其固有財產或者他人財產混同于基金財產從事投資活動、不得不公平地對待其管理的不同基金財產、不得進行利益輸送、不得侵占、挪用基金財產等九項禁止性規定。上述規定便于市場機構了解運作底線，也便于其根據自身特點和投資者的具體情況，規定更高的運作標準。
公開征求意見以來，證監會共收到58份書面反饋意見，總體來看，社會各界對《辦法》普遍認可，認為《辦法》符合監管轉型要求和市場化原則，體現了功能監管和適度監管的理念。同時，也提出了一些意見和建議。
根據市場意見，《辦法》主要作了八項修改：
一是為保障公司型、合伙型基金能夠在各個環節適用《辦法》，將有關表述補充完善為“非公開募集資金，以進行投資活動為目的設立的公司或者合伙企業……，其登記備案、資金募集和投資運作適用本辦法”。
二是為明確《辦法》與相關規定的關系，體現功能監管和機構監管的協調配合，在第二條增加了其他法律法規和中國證監會有關規定對有關機構從事私募基金業務另有規定的，適用其規定的表述。
三是刪除了自然人擔任私募基金管理人的規定。
四是為便于市場理解，明確“單只私募基金的投資者人數累計不得超過《證券投資基金法》、《公司法》、《合伙企業法》等法律規定的特定數量”。
五是為切實防范非法集資，增加了以合伙企業、契約等非法人形式匯集他人資金投資于私募基金的，應當穿透核查投資者并合并計算投資者人數的規定。考慮到銀行理財、信托計劃、保險資管等合格投資者標準要求較低，為防止監管套利，通過上述計劃將非合格投資者卷入，《辦法》將“依法設立并受國務院金融監督管理機構監管的投資計劃”修改為“依法設立并在基金業協會備案的投資計劃”。
六是為更好體現投資者適當性管理的要求，將第十七條中的“向合格投資者說明”修改為“向風險識別能力和風險承擔能力相匹配的投資者推介私募基金”。
七是為給合法匯集資金留出空間，將“不得匯集他人資金投資私募基金”修改為“不得非法匯集他人資金投資私募基金”。
八是為提高有關專業化管理和防范利益沖突規定的針對性，將相關表述修改完善為“同一私募基金管理人管理不同類別私募基金的，應當堅持專業化管理原則；管理可能導致利益輸送或者利益沖突的不同私募基金的，應當建立防范利益輸送和利益沖突的機制”。
《辦法》沒有采納的意見主要有：
一是關于合格投資者標準。有意見認為《辦法》規定的合格投資者標準比較適當，也有意見認為偏高。綜合考慮國際國內實際情況，為避免將不具備風險識別和承擔能力的公眾投資者卷入其中，《辦法》仍維持公開征求意見稿的標準。
二是關于宣傳推介。有意見認為《辦法》對私募基金的宣傳推介方式限制過嚴。鑒于對私募基金宣傳推介的規定是沿用《證券投資基金法》的表述，且近期最高法院等部門出臺的《關于辦理非法集資刑事案件適用法律若干問題的意見》對變相公募方式作了趨嚴解釋，《辦法》仍維持公開征求意見稿的表述。按照《辦法》第十四條，并不排除私募基金可以通過講座、報告會、短信、微信等可以控制宣傳推介對象和數量的方式，向事先已了解其風險識別能力和承擔能力的特定對象進行宣傳推介。
三是關于不得承諾保本保收益的規定。有意見建議修改不得向投資者承諾投資本金不受損失或承諾最低收益的規定，為保本類基金的發展留有空間。鑒于私募基金在銷售過程中向投資者承諾保本保收益容易誤導投資者，并已成為導致非法集資的重要原因，為切實防范非法集資，培育投資者買者自負的意識，《辦法》未予以采納。
《辦法》發布實施后，各類私募基金管理人均應當根據《辦法》的規定向基金業協會申請登記，各類私募基金均應當申請備案。否則，將根據第三十八條和第四十條規定，給予相應處罰。同時，基金業協會也將為登記備案的私募基金管理人提供更好的服務。
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