讀《能源局關(guān)于征求2015年光伏發(fā)電建設(shè)實(shí)施方案意見的函》

2015年初，原國(guó)家能源局長(zhǎng)吳新雄把今年的光伏電站建設(shè)指標(biāo)發(fā)布權(quán)留給了新任的努爾局長(zhǎng)。2014年的指標(biāo)是14GW，只完成了10GW。2015年的指標(biāo)是15GW，業(yè)內(nèi)人士關(guān)注今年的完成情況，更關(guān)注新任局長(zhǎng)的管理風(fēng)格，畢竟這是新任局長(zhǎng)治下第一個(gè)有關(guān)光伏產(chǎn)業(yè)的文件。

研讀《能源局關(guān)于征求2015年光伏發(fā)電建設(shè)實(shí)施方案意見的函》（簡(jiǎn)稱“意見”），給老紅最大、最直接的感受是，“意見”是起草于吳新雄時(shí)代還是起草于努爾.白克力時(shí)代并不重要，重要的是它是國(guó)家能源局圍繞光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一篇難得好文，重要的是它讓業(yè)內(nèi)感受到國(guó)家能源局的進(jìn)步。

因?yàn)閺氖鹿夥a(chǎn)業(yè)宏觀市場(chǎng)研究，持續(xù)研讀政策成為老紅的必修課程，以往卻極少發(fā)表感受，因?yàn)槌恕蛾P(guān)于促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見》曾讓老紅拍案、為之一振外，若干文件總是讓人覺得“應(yīng)該”，難以讓人覺得“意外”。“意見”讓老紅“意外”了，意外在“意見”突出強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)運(yùn)作的色彩，意外在“意見”突出強(qiáng)調(diào)政府行為與市場(chǎng)行為的共同作用。它表現(xiàn)在這樣幾個(gè)方面：

其一，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)化，終于推出“招標(biāo)制”。老紅估算現(xiàn)在每年的“路條”成本約在10億元人民幣左右，2014年能源局為此連下多文仍屢禁不止，根本原因在于“路條”是分配制環(huán)境下的必然產(chǎn)物。分配制一日不改，“路條”現(xiàn)象一日不除。老紅所以始終呼吁招標(biāo)制，是因?yàn)樵诠夥@個(gè)非完全市場(chǎng)化產(chǎn)業(yè)，市場(chǎng)中的問題應(yīng)當(dāng)更多地交給市場(chǎng)去解決。在推行招標(biāo)制的過程中，逐步完善招標(biāo)制的相關(guān)環(huán)境是時(shí)間問題，而鏟除“路條”問題則是事關(guān)光伏產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化發(fā)展的根本問題。“意見”明確提出：“鼓勵(lì)地方能源主管部門采取招標(biāo)等競(jìng)爭(zhēng)性方式選擇……”“鼓勵(lì)地方能源主管部門通過競(jìng)爭(zhēng)性方式進(jìn)行項(xiàng)目資源配置”。

其二，指標(biāo)分配合理，分布式政策引人注目。例如河北省的指標(biāo)是1個(gè)GW，這是除新疆之外分配額度最多的省份之一，也是與往年大不相同的，其目的應(yīng)在引導(dǎo)當(dāng)?shù)販p排、促進(jìn)京畿地區(qū)減少霧霾。論及分布式光伏建設(shè)指標(biāo)，完成2014年8GW的目標(biāo)原本就是個(gè)美好的愿望，完成2015年7GW的目標(biāo)，老紅仍舊難持樂觀態(tài)度。但無論如何“意見”的數(shù)字已經(jīng)趨于冷靜，并且對(duì)屋頂電站提出“對(duì)各地區(qū)提出最低任務(wù)指標(biāo)，但不設(shè)年度規(guī)模上限。”

其三，靈活行政手段，促進(jìn)最佳的市場(chǎng)效果。以往的國(guó)家文件為了達(dá)到一種效果，更習(xí)慣于使用“祈使句”。“意見”不是這樣，為了鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)、補(bǔ)貼電價(jià)下浮，采用了一種協(xié)商的激勵(lì)語氣：“對(duì)上網(wǎng)電價(jià)降低幅度10%以上的項(xiàng)目，國(guó)家能源局將按擴(kuò)大1倍調(diào)增規(guī)模指標(biāo)；上網(wǎng)電價(jià)降低幅度10%以內(nèi)的，按比例相應(yīng)擴(kuò)大規(guī)模。”老紅為這一政策拍案叫絕。

其四，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)化的靈活性，不弱化行政手段的權(quán)威性。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)離不開政策法律與市場(chǎng)手段的“兩手都要硬”，非完全市場(chǎng)化的光伏產(chǎn)業(yè)尤其如此。“意見”不但沒有因?yàn)閺?qiáng)調(diào)市場(chǎng)化而弱化行政手段，反而突出強(qiáng)調(diào)行政手段的積極作用。比如對(duì)建設(shè)指標(biāo)的總量控制問題，態(tài)度明確而堅(jiān)定，強(qiáng)調(diào)“新增備案開工的光伏電站項(xiàng)目規(guī)模不得超過年度實(shí)施方案中集中式光伏電站并網(wǎng)規(guī)模指標(biāo)”；比如根據(jù)過去并網(wǎng)延后形成損失的現(xiàn)實(shí)，要求“按月銜接光伏電站和配套電網(wǎng)建設(shè)進(jìn)度，”以實(shí)現(xiàn)全年均衡發(fā)展，避免年底搶裝；再比如強(qiáng)調(diào)“建立按月檢測(cè)、按季調(diào)整、年度考核的動(dòng)態(tài)管理機(jī)制。”

總之，研讀“意見”，撲面而來的是“市場(chǎng)化”三個(gè)字，這是抓住了當(dāng)前中國(guó)光伏發(fā)展的核心問題和制定政策的關(guān)鍵問題。

過去數(shù)年，光伏輿論中人從補(bǔ)貼到融資要求政策扶持的呼聲不斷，似乎政策一出就會(huì)手到病除，其實(shí)大謬也。光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，盡管離不開非市場(chǎng)化的政策手段，但它首先是一個(gè)產(chǎn)業(yè)，而不是一個(gè)政治運(yùn)動(dòng)，考核它的不僅應(yīng)是一個(gè)數(shù)量指標(biāo)，更應(yīng)是個(gè)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，政策手段只有與市場(chǎng)手段形成最佳結(jié)合才會(huì)有最佳的經(jīng)濟(jì)結(jié)果。

縱觀中國(guó)光伏電站市場(chǎng)發(fā)展過程，老紅說過，如果將政策力度與光伏電站安裝結(jié)果看做一對(duì)函數(shù)，將政策設(shè)作縱軸，時(shí)間設(shè)作橫軸，比較市場(chǎng)化成熟國(guó)家，我國(guó)光伏電站安裝結(jié)果的曲線斜率一定不是最優(yōu)的。例如2014年的中國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)，政策、供給、需求都是最好的，市場(chǎng)結(jié)果卻不是最好的，原因在于我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)政策落實(shí)的市場(chǎng)化環(huán)境不是最優(yōu)的。

老紅過去一直有著一種擔(dān)心：2004年開始，靠著國(guó)際市場(chǎng)需求，中國(guó)建立起了一批最具國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的光伏企業(yè)。2012年開始，伴隨國(guó)內(nèi)終端市場(chǎng)開始，中國(guó)未必能強(qiáng)化這個(gè)最具國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的光伏產(chǎn)業(yè)。因?yàn)槿绻煌怀鰪?qiáng)調(diào)市場(chǎng)化，現(xiàn)在強(qiáng)大的中國(guó)光伏就會(huì)變得外強(qiáng)中干，變得不那么強(qiáng)大。

比較“意見”和《2014年光伏發(fā)電年度新增建設(shè)規(guī)模的通知》，最突出的感覺是，一個(gè)國(guó)家文件必須具有權(quán)威性和強(qiáng)制性，但并不意味因?yàn)橛辛诉@兩點(diǎn)就一定會(huì)產(chǎn)生最好的結(jié)果。最好的結(jié)果應(yīng)當(dāng)產(chǎn)生在政策與市場(chǎng)手段的完美結(jié)合，產(chǎn)生在政策的手段要盡量市場(chǎng)化的手段落實(shí)。在這方面，“意見”開創(chuàng)了中國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)政策的新時(shí)代。