新電改方案終于出臺。可以預料的是，該方案的出臺不會是這一場大討論的終結，而只會是一個新的開始。

對電改的討論和參與能從業內擴散到業外，是本輪電改的一個巨大進步，也是進一步推動電改的動力和良好土壤所在。在一定意義上說，新電改要為“能源民主”打開一扇大門，讓電力行業從封閉走向開放，從集中走向多元，讓眾多的電力消費者擁有自主選擇權和參與權。

“大文件”出臺之后，更重要的是大量中觀配套文件和微觀實施細則的制定和出臺，以及多個專項和綜合試點的展開，新電改之路任重道遠。無論是電改政策的制定者、實施者，還是一個普通的利益相關者，在當前節點思考討論電改，都應緊緊把握基本的前提和邏輯，把握問題的層次和“顆粒度”，避免無限擴大爭論邊界，以免混淆概念、渙散主題、擾亂思想，甚至拖延改革。

要把握住新電改，首先要把握住新電改的兩個重要基礎和前提。

第一個重要的基礎和前提是十八屆三中全會精神，以及黨和國家領導人對電力能源行業的重要講話精神。這為新一輪電改指明了方向、目標和路徑，同時也基本框定了未來的電力體制、機制和行業管理模式。

第二個重要的基礎和前提是我國上一輪電力體制改革、全球電力市場化改革，以及我國其他經濟領域（特別是與電力相似行業）的市場化改革，這些改革中的成功經驗和良好實踐為我國新一輪電改提供了重要的模式和路徑參照，其巨大成就和改革紅利則為之注入了寶貴的信心和動力。

我們就從上述兩個基礎和前提出發，來對電改的一些重要概念和基本邏輯做一些梳理，希望能讓更多的人有一個更清晰的認識，而不是在眾說紛紜的爭論中無所適從。

電改的邏輯之一:方向、目標和路徑

十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，首次提出要讓市場在資源配置中起決定性作用。該決定明確提出，經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府與市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。必須積極穩妥從深度、廣度上推進市場化改革，大幅減少對資源的直接配置，推動資源配置依據市場規則、市場價格、市場競爭實現效益最大化和效率最優化。建設統一開放、競爭有序的市場體系，是使市場在資源配置中起決定作用的基礎。

習近平總書記在中央財經領導小組第六次會議上首次提出“能源革命”，包括能源體制革命，堅定不移推進改革，“還原能源商品屬性”。李克強總理在主持召開新一屆國家能源委員會首次會議時也明確指出，調整能源結構，關鍵要推進能源體制改革，要加快電力體制改革，推動供求雙方直接交易，讓市場在電力資源配置中發揮決定性作用。

我們不難總結出，電改作為經濟體制改革的一個重要組成部分，方向就是市場化，改革的目標就是建設統一開放、競爭有序的電力市場體系，還原電能商品屬性。

同時，十八屆三中全會實際上也為電力改革指明了路徑。

會議指出，準確界定不同國有企業功能，國有資本加大公益性企業的投入，在提供公共服務方面做出更大貢獻。國有資本繼續控股經營的自然壟斷行業，實行以政企分開、政資分開、特許經營、政府監管為主要內容的改革，根據不同行業特點實行網運分開，放開競爭性業務，推進公共資源配置市場化，完善主要由市場決定價格的機制。凡是能由市場形成價格的，都交給市場，政府不進行不當干預。推進水、石油、天然氣、電力、交通、通信等領域價格改革，放開競爭性環節價格，政府定價范圍主要限定在重要公用事業、公益性服務、網絡型自然壟斷環節，提高透明度，接受社會監督。

基于以上，我們也不難總結出，電改的路徑至少有以下幾個主要節點：

第一個節點，準確界定好電力行業各環節的性質。第二個節點，實現符合電力行業特點的網運分開。第三個節點，做好與電力相關的網絡型自然壟斷環節、重要公用事業、公益性服務的政府定價。

第四個節點，搭建好統一開放、競爭有序的現代電力市場體系，逐步放開全部競爭性環節價格。

值得注意的是，把握好這幾個節點的順序非常重要。前一個節點沒走完，沒走穩，還留有尾巴的話，后一個節點不可能走得開，走得動，走得快，頂多試點探探路，不可能甩開膀子大面積鋪開。上一輪改革停頓，很大程度就是因為沒處理好前幾個節點，直撲第四個節點，結果被前三個節點跘住了腿腳，摔了個結實，趴了十多年。

下面，我們針對每一個節點做進一步的梳理，首先談談電改的第二個邏輯：壟斷性競爭性和政策性。

電改的邏輯之二：

壟斷性、競爭性和政策性

壟斷和競爭是經濟學上的一對核心命題，反壟斷則是現代政府在經濟領域一個重要而永恒的職責。反壟斷的成效如何，往往直接決定一個國家的經濟活力和可持續發展動力；所以，人們通常把“反壟斷法”稱為“經濟憲法”。

在這里，我們要討論的是電力工業的壟斷性環節和競爭性環節。可以說如今已沒人否認輸電和配電作為網絡型自然壟斷環節存在，而發電、售電及至用電服務則屬于競爭性環節。

實際上，電力在百多年間絕大部分都作為一體化的壟斷行業存在，無論私有壟斷還是國有壟斷。直到近30年，得益于相關技術（主要是信息通信技術和自動控制技術）和經濟學理論的進步，其發輸配售各個環節逐步具備了分離的條件，同時發電端、售電端和用戶側資源逐步具備了競爭的條件。且隨著各國電力工業重組的不斷推進和完善，市場建設和政府管制手段的改進和提升，以“壟斷環節和競爭環節徹底分離，用戶主動性和互動性逐步提升”為主要特征的新的電力工業組織結構，已經成為全球電力工業的主流。

同時，在新的行業組織結構確立初期，因拆分所導致的運營效率損失、協調成本增加等負面效應，都在這些年通過技術、管理和管制手段的提升得以彌補和消除，而競爭環節的徹底分離和需求側資源的有效參與所帶來的競爭效益、消費者選擇效益，特別是為分布式、智能電網、能源互聯網等新興生產力和新經濟業態打開了閘門，迸發了強大的經濟能量。

但電力工業重組的復雜性沒有停留在壟斷環節和競爭環節這一維的劃分上。由于電力工業多年來一直作為公共產品和準公共產品提供者，在還原電能商品屬性的過程中，在較長一段的過渡期內，雖然購售電環節整體是競爭性環節，但在公益性、調節性發用電和公共事業用電等方面，還將保留政府管制定價，我們將這些統稱為政策性。同樣，在輸配電整體作為壟斷性環節的同時，一部分的輸電和配電，則是可以開展市場化運作的。所以，對電力行業各環節的性質界定，還存在市場化和政策性的劃分。

我們可以畫一條橫軸，左邊是競爭性，右邊是壟斷性；再畫一條縱軸，上邊是市場化，下邊是政策性。由此得出一個四象限圖：第一象限是市場化的競爭環節，第三象限是政策性的競爭環節；第二象限是市場化的壟斷環節，第四象限則是政策性的壟斷環節。（見圖）

在改革的啟動階段，最早可以進入第一象限的，包括作為公用發電企業的煤電、核電、部分水電，取得了市場主體資格的自備電廠，部分分布式發電，符合放開條件的工商業用戶，各類市場化的售電主體；而保留在第三象限的，包括風電、光伏、生物質等各類新能源可再生能源發電，部分水電，居民、農業、公益性用電、暫未放開的工商業用戶，承擔保底任務的政策性售電主體。其中，新能源可再生能源發電，可以采用在“度電補貼”的基礎上，直接進入市場化的方式，在第一階段即進入第一象限。對于水電而言，非政府撥款建設的水電應創造條件直接進入市場，考慮到現有水電上網價格普遍低于煤電，如果能在市場建設一開始就采用容量、電量和輔助服務分別計價，在容量價格核定時將水電歷史成本因素考慮進去，則更為公平和平穩。分布式發電，特別是具良好調節性能的天然氣多能聯供分布式，可直接獲得用戶電價，并以需求響應資源的形式參與批發市場，而分布式光伏也可暫時沿用現有補貼模式。

在改革的第一階段，壟斷環節中的直流輸電和專用配電也將開始引入市場化運作方式。直流輸電可以采用單個項目引入社會資本的方式，也可以采用將整個直流輸電資產打包整體上市的方式引入公眾資本。增量配電尤其是增量專用配電，則可以完全向社會資本開放；而存量配電，以及增量公用配電，則可以采用混合所有制的方式進行改造。直流輸電、公用配電、專用配電等均可以采用基于社會平均成本的標桿輸、配電價。這些，就構成了電力工業新的組織結構中的第二象限。

而第四象限則是其余全部的輸配電網。值得注意的是，第三象限和第四象限均作為政策性環節，都存在交叉補貼。在第三象限，是不同性質的用戶之間的交叉補貼，第四象限，則是不同地域的發用電主體之間的交叉補貼。這兩種交叉補貼應區分處理，前者采用公共基金的形式對公益性、保護性用戶進行明補；后者則統籌進入輸配電價。隨著改革的深入，交叉補貼規模要盡可能縮小，輸配電價機制要不斷完善，最終發展到節點價格，以精確反映空間信號。

以上是對電力工業各環節性質的簡要分析。從分析中可以得出以下結論：我國的新電改首先是一個行業改革，遵循電力行業的普遍規律；同時也是國資國企改革的重要組成部分，要符合我國國資國企改革的總體方向。準確界定國有電力企業功能，特別是作為以網絡型自然壟斷業務為主的電網企業，必須要分環節界定，而無法作為一個整體進行界定。明確而言，那就是，輸配電環節和購售電環節決不能作為一個整體來看待和處理，二者必須有某種形式的切分，至少在內部分離。

（作者系中電國際政研室副主任、中國能源研究會專家組成員）