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一、研究背景
化石能源的逐漸耗竭以及化石能源消耗造成的環境污染，是人類可持續發展面臨的兩大障礙，開發利用新的清潔能源是解決這兩大障礙的主要途徑。以可再生能源為主的新能源將是未來世界能源的主體，而太陽能將是重要一員。據有關預測，到21世紀末，太陽能發電將占世界總電力供應中的60%以上。
光伏發電因其資源最豐富和最清潔的獨特優勢已經成為各國競相重點發展的新能源。中國與新加坡的發展都受制于能源短缺，都希望通過發展新能源來改善本國的能源供給狀況。2010年中國正式將新能源確定為戰略新興產業，以發展核能、太陽能等為核心；新加坡在2006年發布了能源發展新政策，將太陽能產業作為新加坡新能源發展的重點。目前中國、新加坡兩國的光伏產業發展均取得顯著成效：當前中國的太陽能產業規模全球最大，擁有天合光能、英利綠色能源等一批全球排名前茅的太陽能光伏企業，光伏技術也處于世界先進水平；新加坡的太陽能研發和生產自2006年以來也有很大進展：2008年成立的新加坡太陽能研究所（SERIS），取得了研發出新型混合鈣鈦礦太陽能電池材料等重大成果。吸引了中國的天合光能、英利綠色能源以及挪威可再生能源集團(REC)等全球排名前十的光伏制造企業在新加坡設立區域總部和研發、生產中心。根據新加坡政府的設想，新加坡將被打造成全球清潔能源領袖城市，太陽能將成新加坡清潔能源產業的核心，預計將雇用7000人，2015年將創造17億新元的國內產品總值。
在促進光伏產業的發展中，中國、新加坡都實施了一些財稅扶植政策，這些政策取得了較明顯的成效。通過比較兩國的扶植光伏的相關財稅政策，可以找出政策的差異，取長補短。本文通過對兩國扶植光伏產業的財稅政策的對比分析，以此為基礎來探討我國相關政策的改善。
二、中國扶植光伏產業的財稅政策主要內容
雖然在1975年中國就建立了民用太陽能電池廠，但囿于對太陽能發電前景的認識不足，在2005年之前，中國對光伏產業并未給予太多的政策扶植。2005年《中華人民共和國可再生能源法》頒布之后，中國扶植新能源發展的各類政策不斷增加。2009—2013年期間，出臺了以“金太陽”示范工程為標志的一系列扶植政策。目前中國扶植光伏產業的財稅政策措施主要表現為以下三個方面：
（一）對光伏發電和光電應用建筑的示范項目給予財政補貼
中國對光伏產業的財政補貼主要是三個方向：（1）“金太陽”示范工程的光伏發電項目。2009年中國財政部等發布了《關于實施金太陽示范工程的通知》，此后，又分別于2011年、2012年出臺了相關文件。根據這些文件規定，中國對列入“金太陽”示范項目的并網光伏發電、獨立光伏發電、光伏發電關鍵技術產業化等給予補助，補助標準逐年調整。2011年的補助標準是晶體硅組件的項目補助9元/瓦，非晶硅薄膜組件的8元/瓦；2012年補助標準原則上為7元/瓦。（2）光電建筑示范項目。為加快太陽能技術在建筑領域的應用，2009年中國財政部等發布了《關于加快推進太陽能光電建筑應用的實施意見》，隨后又在2010年、2011年和2012年連續出臺了有關政策文件。這些政策文件規定國家財政支持實施“太陽能屋頂計劃”，對光電建筑應用示范工程予以補助，補助范圍和補助標準也是逐年調整。3.分布式光伏發電項目。2013年中國財政部出臺《關于分布式光伏發電實行按照電量補貼政策等有關問題的通知》，規定對金太陽示范工程、太陽能光電建筑應用示范項目以外的分布式光伏發電項目，實行按電量補貼，補貼期限原則上為20年，補貼標準根據光伏發電發展規模、發電成本變化情況等因素，逐步調減。
（二）對光伏產業的稅收優惠
中國光伏企業的稅收優惠主要有以下幾個方面：一是增值稅優惠。2013年出臺的《關于光伏發電增值稅政策的通知》規定，自2013年10月1日至2015年12月31日，對納稅人“銷售自產的利用太陽能生產的電力產品，實行增值稅即征即退50%”的政策。二是所得稅優惠，企業研發費用符合條件的可以按規定在計算應納稅所得額時加計扣除，被認定為高新技術企業的可以享受15%的優惠稅率。三是企業兼并重組，符合條件的可以按規定享受稅收優惠。四是產品出口退稅，太陽能電池、太陽能熱水器出口享受17%的退稅，硅片（單晶硅除外）為13%。
（三）對分布式光伏發電免征相關政府性基金
2013年中國國務院發布的《國務院關于促進光伏產業健康發展的若干意見》中規定，“對分布式光伏發電自發自用電量免收可再生能源電價附加等針對電量征收的政府性基金”。隨后財政部出臺的《關于對分布式光伏發電自發自用電量免征政府性基金有關問題的通知》明確了對分布式光伏發電免征可再生能源電價附加、國家重大水利工程建設基金、大中型水庫移民后期扶持基金和農網還貸資金等項政府性基金。
三、新加坡扶植光伏產業的財稅政策主要內容
新加坡經濟發展局（EDB）發展太陽能產業的決定是在2006年正式公布的，政策的針對性頗強，充分利用新加坡自身優勢，取得了顯著成效。新加坡扶植光伏產業的財稅政策主要有：
（一）對太陽能裝機的補貼
2011年新加坡經濟發展局清潔能源辦公室公布了太陽能裝機補貼計劃，對新建商業或工業用建筑的太陽能光伏裝機進行補貼，補貼項目的最小裝機容量要求為50kW。已有建筑也可申請，針對具體情況單個審批。補貼額度為項目建設成本的30%，單個項目補貼額上限為100萬新元。此外，新加坡還先后推出了約1100萬新元的太陽能光伏浮島、預計投資1330萬新元的蔡厝港自來水廠和登格蓄水池實施兩項太陽能試點項目等。
（二）對光伏研發的投資
自2007年以來新加坡不斷增加對新能源等潔凈科技的研發投資。在2007—2010年期間，新加坡約投入7億新元用于相關研發和培訓工作。2010年9月，新加坡政府又推出了10億新元的國家創新挑戰項目，主要用于在清潔能源、能源安全、交通、環境持續發展等領域的研發。對光伏產業的研發，新加坡政府非常重視。據新加坡經濟發展局潔凈科技及建設與基礎設施執行司長吳自強介紹，2007年以來，新加坡已經投入約10億新元研發資金設立國家級研究所。2007年新加坡還設立了為期5年清潔能源獎學金計劃，每年供30個學生出國深造，獎學金總額2000萬新元。
（三）對光伏產業的稅收優惠
新加坡的稅收優惠主要依據《公司所得稅法案》和《經濟擴展法案》，以及每年政府財政預算案中的一些優惠政策。新加坡沒有專門針對光伏產業的稅收優惠政策。但目前新加坡的公司所得稅稅率是17%，這相對于大多數國家而言都是非常優惠的；并且沒有資本利得稅。此外，還有各項稅收優惠措施，如：如對具有新技術開發性質的產業給予5~15年的免稅期；出口產品的生產可以享受最高達所獲利潤90%的免稅待遇等。
四、兩國扶植光伏產業財稅政策的對比
中、新兩國發展光伏的策略重點有所不同，中國基于國內雄厚的產品生產能力和人工成本優勢，重在產品生產；而新加坡則是基于其原有的電子和材料領域技術優勢和便利的商貿環境，重在光伏技術研究、測試，鼓勵各國企業在新加坡進行創新型清潔能源解決方案的研發、測試和驗證，然后向全球輸出。中、新兩國扶植光伏產業的財稅政策也是在各國光伏產業政策定位的大環境下作出的，兩國扶植光伏產業的財稅政策對比如下：
（一）財稅政策支持的重點不同
中國扶植光伏產業的政策，多數是重生產、重投資，對技術研發支持不足。袁見和安玉興（2014）從政策文本視角對中國國家層面太陽能光伏產業政策的研究表明，中國光伏產業政策中的研發政策不足，促進生產的政策占34.4%，投資政策占29.5%，而涉及研發的政策只占8.2%。而新加坡對光伏領域的技術研發非常重視，通過政府投資、設立專項獎學金等支持技術研發和人才培養。
（二）財政補貼范圍、力度不同
中、新兩國都對光伏應用領域實施財政補貼政策。中國的多個政策文件均規定了對光伏發電、光電建筑應用項目的財政補貼，涉及光伏發電系統、光電建筑關鍵設備等多個方面。新加坡的太陽能裝機補貼計劃也為商業和工業建筑的太陽能裝機提供補貼。財政補貼政策都在一定程度上推動了本國光伏發電應用的發展，但中國對光伏發電應用推廣示范的補貼范圍、力度均遠超新加坡，使得近年來中國光伏裝機量大幅提升。2012年中國光伏裝機量4.5GW，2013年中國光伏裝機12GW，今后幾年中國光伏裝機量也將穩定在10GW左右。在并網發電上，據中國電監會監測，截至2012年底已并網項目1.19GW。新加坡的光伏裝機量相對就少了許多，據2012年亞太光伏展會上新加坡貿易工業部部長Lee Yi Shyan的表示，2012年新加坡電網太陽能并網累計裝機容量為5.5MW。
（三）稅收優惠方式、程度不同
中、新兩國稅制不同，對光伏產業給予的稅收優惠方式也有較大差別。兩國的光伏產業可能享受到的主要稅收優惠情況對比見表1。
就中、新兩國對光伏產業的稅收政策來看，雖然中國在2013年專門針對光伏發電出臺了稅收優惠政策，但由于新加坡整體稅負水平較輕，是低稅國家，同時稅收優惠方式多樣，優惠期限長，因此，整體來看，光伏企業在新加坡能享受更多的稅收優惠。
（四）政策對國際貿易的影響不同
雖然中、新兩國都是WTO成員，但對于WTO規則的理解和運用，新加坡要遠遠優于中國，新加坡的有關政策更符合WTO規則。而中國扶植光伏產業的財政補貼和稅收優惠多數是在生產環節，同時，一些稅收優惠的專向性又很強，如增值稅退稅政策，這就導致中國的扶植政策較容易就違反了WTO的《補貼與反補貼協議》，招致歐美等國的“反補貼”，造成中國光伏產品外貿環境惡化。
五、完善我國財稅政策的建議
基于上述分析，筆者就完善我國扶植光伏產業財稅政策提出兩點建議如下：
（一）中國應增加對光伏研發的政府投入
光伏產業的發展最終取決于市場對光伏產品的有效需求。要形成大規模的市場需求，就必須使光伏發電的成本不斷下降，使其能夠與火電進行競爭。而降低光伏發電項目成本的途徑：一是生產規模擴張；二是直接電價補貼；三是技術創新。當前，我國光伏產業經過2003—2007年和2009—2010年兩個階段的高速發展，規模擴張的邊際效應正在遞減。電價補貼雖然可以支持光伏發電項目，但有扭曲價格擾亂市場的弊端，同時還會增加財政負擔，因此不宜長期使用。未來，光伏發電成本降低的動力將主要來自光伏新技術、新材料。中國應增加對光伏研發的政策支持，加大光伏技術研發領域的政府投入，借鑒新加坡扶植光伏研發的一些做法，推動太陽能新技術、新材料的研發和光伏研發人才的培養。
（二）中國應調整光伏生產環節的補貼政策以改善外貿環境
對于目前中國光伏產業遭受歐美國家的“反補貼”，中國還是應該調整一些明顯有違WTO規則精神的補貼政策，以利于改善我國光伏產品的出口環境。一是減少對生產環節的補貼；二是對屬于WTO規則禁止性補貼的出口補貼、稅收優惠等應逐步取消；三是將容易被認定為具有專向性的補貼和稅收優惠調整為普適性、平等性措施，對內、外資企業給予國民待遇，新加坡的稅收優惠政策值得中國借鑒。
（本文獲得廣西高校重點研究基地“北部灣經濟區新興產業財稅政策研究中心”支持）
化石能源的逐漸耗竭以及化石能源消耗造成的環境污染，是人類可持續發展面臨的兩大障礙，開發利用新的清潔能源是解決這兩大障礙的主要途徑。以可再生能源為主的新能源將是未來世界能源的主體，而太陽能將是重要一員。據有關預測，到21世紀末，太陽能發電將占世界總電力供應中的60%以上。
光伏發電因其資源最豐富和最清潔的獨特優勢已經成為各國競相重點發展的新能源。中國與新加坡的發展都受制于能源短缺，都希望通過發展新能源來改善本國的能源供給狀況。2010年中國正式將新能源確定為戰略新興產業，以發展核能、太陽能等為核心；新加坡在2006年發布了能源發展新政策，將太陽能產業作為新加坡新能源發展的重點。目前中國、新加坡兩國的光伏產業發展均取得顯著成效：當前中國的太陽能產業規模全球最大，擁有天合光能、英利綠色能源等一批全球排名前茅的太陽能光伏企業，光伏技術也處于世界先進水平；新加坡的太陽能研發和生產自2006年以來也有很大進展：2008年成立的新加坡太陽能研究所（SERIS），取得了研發出新型混合鈣鈦礦太陽能電池材料等重大成果。吸引了中國的天合光能、英利綠色能源以及挪威可再生能源集團(REC)等全球排名前十的光伏制造企業在新加坡設立區域總部和研發、生產中心。根據新加坡政府的設想，新加坡將被打造成全球清潔能源領袖城市，太陽能將成新加坡清潔能源產業的核心，預計將雇用7000人，2015年將創造17億新元的國內產品總值。
在促進光伏產業的發展中，中國、新加坡都實施了一些財稅扶植政策，這些政策取得了較明顯的成效。通過比較兩國的扶植光伏的相關財稅政策，可以找出政策的差異，取長補短。本文通過對兩國扶植光伏產業的財稅政策的對比分析，以此為基礎來探討我國相關政策的改善。
二、中國扶植光伏產業的財稅政策主要內容
雖然在1975年中國就建立了民用太陽能電池廠，但囿于對太陽能發電前景的認識不足，在2005年之前，中國對光伏產業并未給予太多的政策扶植。2005年《中華人民共和國可再生能源法》頒布之后，中國扶植新能源發展的各類政策不斷增加。2009—2013年期間，出臺了以“金太陽”示范工程為標志的一系列扶植政策。目前中國扶植光伏產業的財稅政策措施主要表現為以下三個方面：
（一）對光伏發電和光電應用建筑的示范項目給予財政補貼
中國對光伏產業的財政補貼主要是三個方向：（1）“金太陽”示范工程的光伏發電項目。2009年中國財政部等發布了《關于實施金太陽示范工程的通知》，此后，又分別于2011年、2012年出臺了相關文件。根據這些文件規定，中國對列入“金太陽”示范項目的并網光伏發電、獨立光伏發電、光伏發電關鍵技術產業化等給予補助，補助標準逐年調整。2011年的補助標準是晶體硅組件的項目補助9元/瓦，非晶硅薄膜組件的8元/瓦；2012年補助標準原則上為7元/瓦。（2）光電建筑示范項目。為加快太陽能技術在建筑領域的應用，2009年中國財政部等發布了《關于加快推進太陽能光電建筑應用的實施意見》，隨后又在2010年、2011年和2012年連續出臺了有關政策文件。這些政策文件規定國家財政支持實施“太陽能屋頂計劃”，對光電建筑應用示范工程予以補助，補助范圍和補助標準也是逐年調整。3.分布式光伏發電項目。2013年中國財政部出臺《關于分布式光伏發電實行按照電量補貼政策等有關問題的通知》，規定對金太陽示范工程、太陽能光電建筑應用示范項目以外的分布式光伏發電項目，實行按電量補貼，補貼期限原則上為20年，補貼標準根據光伏發電發展規模、發電成本變化情況等因素，逐步調減。
（二）對光伏產業的稅收優惠
中國光伏企業的稅收優惠主要有以下幾個方面：一是增值稅優惠。2013年出臺的《關于光伏發電增值稅政策的通知》規定，自2013年10月1日至2015年12月31日，對納稅人“銷售自產的利用太陽能生產的電力產品，實行增值稅即征即退50%”的政策。二是所得稅優惠，企業研發費用符合條件的可以按規定在計算應納稅所得額時加計扣除，被認定為高新技術企業的可以享受15%的優惠稅率。三是企業兼并重組，符合條件的可以按規定享受稅收優惠。四是產品出口退稅，太陽能電池、太陽能熱水器出口享受17%的退稅，硅片（單晶硅除外）為13%。
（三）對分布式光伏發電免征相關政府性基金
2013年中國國務院發布的《國務院關于促進光伏產業健康發展的若干意見》中規定，“對分布式光伏發電自發自用電量免收可再生能源電價附加等針對電量征收的政府性基金”。隨后財政部出臺的《關于對分布式光伏發電自發自用電量免征政府性基金有關問題的通知》明確了對分布式光伏發電免征可再生能源電價附加、國家重大水利工程建設基金、大中型水庫移民后期扶持基金和農網還貸資金等項政府性基金。
三、新加坡扶植光伏產業的財稅政策主要內容
新加坡經濟發展局（EDB）發展太陽能產業的決定是在2006年正式公布的，政策的針對性頗強，充分利用新加坡自身優勢，取得了顯著成效。新加坡扶植光伏產業的財稅政策主要有：
（一）對太陽能裝機的補貼
2011年新加坡經濟發展局清潔能源辦公室公布了太陽能裝機補貼計劃，對新建商業或工業用建筑的太陽能光伏裝機進行補貼，補貼項目的最小裝機容量要求為50kW。已有建筑也可申請，針對具體情況單個審批。補貼額度為項目建設成本的30%，單個項目補貼額上限為100萬新元。此外，新加坡還先后推出了約1100萬新元的太陽能光伏浮島、預計投資1330萬新元的蔡厝港自來水廠和登格蓄水池實施兩項太陽能試點項目等。
（二）對光伏研發的投資
自2007年以來新加坡不斷增加對新能源等潔凈科技的研發投資。在2007—2010年期間，新加坡約投入7億新元用于相關研發和培訓工作。2010年9月，新加坡政府又推出了10億新元的國家創新挑戰項目，主要用于在清潔能源、能源安全、交通、環境持續發展等領域的研發。對光伏產業的研發，新加坡政府非常重視。據新加坡經濟發展局潔凈科技及建設與基礎設施執行司長吳自強介紹，2007年以來，新加坡已經投入約10億新元研發資金設立國家級研究所。2007年新加坡還設立了為期5年清潔能源獎學金計劃，每年供30個學生出國深造，獎學金總額2000萬新元。
（三）對光伏產業的稅收優惠
新加坡的稅收優惠主要依據《公司所得稅法案》和《經濟擴展法案》，以及每年政府財政預算案中的一些優惠政策。新加坡沒有專門針對光伏產業的稅收優惠政策。但目前新加坡的公司所得稅稅率是17%，這相對于大多數國家而言都是非常優惠的；并且沒有資本利得稅。此外，還有各項稅收優惠措施，如：如對具有新技術開發性質的產業給予5~15年的免稅期；出口產品的生產可以享受最高達所獲利潤90%的免稅待遇等。
四、兩國扶植光伏產業財稅政策的對比
中、新兩國發展光伏的策略重點有所不同，中國基于國內雄厚的產品生產能力和人工成本優勢，重在產品生產；而新加坡則是基于其原有的電子和材料領域技術優勢和便利的商貿環境，重在光伏技術研究、測試，鼓勵各國企業在新加坡進行創新型清潔能源解決方案的研發、測試和驗證，然后向全球輸出。中、新兩國扶植光伏產業的財稅政策也是在各國光伏產業政策定位的大環境下作出的，兩國扶植光伏產業的財稅政策對比如下：
（一）財稅政策支持的重點不同
中國扶植光伏產業的政策，多數是重生產、重投資，對技術研發支持不足。袁見和安玉興（2014）從政策文本視角對中國國家層面太陽能光伏產業政策的研究表明，中國光伏產業政策中的研發政策不足，促進生產的政策占34.4%，投資政策占29.5%，而涉及研發的政策只占8.2%。而新加坡對光伏領域的技術研發非常重視，通過政府投資、設立專項獎學金等支持技術研發和人才培養。
（二）財政補貼范圍、力度不同
中、新兩國都對光伏應用領域實施財政補貼政策。中國的多個政策文件均規定了對光伏發電、光電建筑應用項目的財政補貼，涉及光伏發電系統、光電建筑關鍵設備等多個方面。新加坡的太陽能裝機補貼計劃也為商業和工業建筑的太陽能裝機提供補貼。財政補貼政策都在一定程度上推動了本國光伏發電應用的發展，但中國對光伏發電應用推廣示范的補貼范圍、力度均遠超新加坡，使得近年來中國光伏裝機量大幅提升。2012年中國光伏裝機量4.5GW，2013年中國光伏裝機12GW，今后幾年中國光伏裝機量也將穩定在10GW左右。在并網發電上，據中國電監會監測，截至2012年底已并網項目1.19GW。新加坡的光伏裝機量相對就少了許多，據2012年亞太光伏展會上新加坡貿易工業部部長Lee Yi Shyan的表示，2012年新加坡電網太陽能并網累計裝機容量為5.5MW。
（三）稅收優惠方式、程度不同
中、新兩國稅制不同，對光伏產業給予的稅收優惠方式也有較大差別。兩國的光伏產業可能享受到的主要稅收優惠情況對比見表1。
就中、新兩國對光伏產業的稅收政策來看，雖然中國在2013年專門針對光伏發電出臺了稅收優惠政策，但由于新加坡整體稅負水平較輕，是低稅國家，同時稅收優惠方式多樣，優惠期限長，因此，整體來看，光伏企業在新加坡能享受更多的稅收優惠。
（四）政策對國際貿易的影響不同
雖然中、新兩國都是WTO成員，但對于WTO規則的理解和運用，新加坡要遠遠優于中國，新加坡的有關政策更符合WTO規則。而中國扶植光伏產業的財政補貼和稅收優惠多數是在生產環節，同時，一些稅收優惠的專向性又很強，如增值稅退稅政策，這就導致中國的扶植政策較容易就違反了WTO的《補貼與反補貼協議》，招致歐美等國的“反補貼”，造成中國光伏產品外貿環境惡化。
五、完善我國財稅政策的建議
基于上述分析，筆者就完善我國扶植光伏產業財稅政策提出兩點建議如下：
（一）中國應增加對光伏研發的政府投入
光伏產業的發展最終取決于市場對光伏產品的有效需求。要形成大規模的市場需求，就必須使光伏發電的成本不斷下降，使其能夠與火電進行競爭。而降低光伏發電項目成本的途徑：一是生產規模擴張；二是直接電價補貼；三是技術創新。當前，我國光伏產業經過2003—2007年和2009—2010年兩個階段的高速發展，規模擴張的邊際效應正在遞減。電價補貼雖然可以支持光伏發電項目，但有扭曲價格擾亂市場的弊端，同時還會增加財政負擔，因此不宜長期使用。未來，光伏發電成本降低的動力將主要來自光伏新技術、新材料。中國應增加對光伏研發的政策支持，加大光伏技術研發領域的政府投入，借鑒新加坡扶植光伏研發的一些做法，推動太陽能新技術、新材料的研發和光伏研發人才的培養。
（二）中國應調整光伏生產環節的補貼政策以改善外貿環境
對于目前中國光伏產業遭受歐美國家的“反補貼”，中國還是應該調整一些明顯有違WTO規則精神的補貼政策，以利于改善我國光伏產品的出口環境。一是減少對生產環節的補貼；二是對屬于WTO規則禁止性補貼的出口補貼、稅收優惠等應逐步取消；三是將容易被認定為具有專向性的補貼和稅收優惠調整為普適性、平等性措施，對內、外資企業給予國民待遇，新加坡的稅收優惠政策值得中國借鑒。
（本文獲得廣西高校重點研究基地“北部灣經濟區新興產業財稅政策研究中心”支持）
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