22日，國家能源局下發(fā)《關(guān)于調(diào)整2016光伏發(fā)電建設(shè)規(guī)模有關(guān)問題的通知》，有人稱此舉是為了應(yīng)對各地發(fā)改委/能源局的“先建先得”政策。從現(xiàn)實情況來看，光伏發(fā)電建設(shè)的指標一直處于緊缺狀態(tài)，而地方發(fā)改委為盡快發(fā)展往往采用寅吃卯糧的辦法，即先建先得。原本國家能源局為了簡政放權(quán)、促進光伏建設(shè)而采取的放寬手段卻因各地發(fā)改委的“倒逼”產(chǎn)生了無序發(fā)展等不良后果，因此把上述通知看作國能局的“撥亂反正”手段也不無道理。至于這一政策具體有哪些要點、相關(guān)人士有何看法，編者進行了整理。

一、政策要點解讀

規(guī)模分配項目，超出部分各地政府自行補貼

政策原文：“各省(自治區(qū)、直轄市)應(yīng)嚴格按國家下達規(guī)模，全面采取競爭方式分配項目，超過國家下達規(guī)模建設(shè)的項目，一律不得納入國家可再生能源發(fā)展基金補貼范圍，由有關(guān)省級及地方政府自行解決項目補貼問題。”

業(yè)內(nèi)解讀：盡管能源局對因地方政府問題導(dǎo)致的“無指標項目”給予一定程度的寬容處理(補發(fā)“指標”)，但對于各地發(fā)改委(能源局)的“倒逼”行為非常不滿，因此才會在首條就聲明立場。

雙方“矛盾”的根源要追溯到2013年8月，國家能源局印發(fā)《光伏電站項目管理暫行辦法》。該辦法規(guī)定光伏地面電站項目管理2014年開始實行備案制。備案制的推行本意是為了簡政放權(quán)，加速光伏的建設(shè)速度。但總量控制還是握在國家能源局手里。

“各地區(qū)按照國務(wù)院能源主管部門下達的年度指導(dǎo)性規(guī)模指標，扣除上年度已辦理手續(xù)但未投產(chǎn)結(jié)轉(zhuǎn)項目的規(guī)模后，作為本地區(qū)本年度新增備案項目的規(guī)模上限。國務(wù)院有關(guān)部門對符合條件的備案項目納入可再生能源資金補貼目錄。未納入補貼目錄的光伏電站項目不得享受國家可再生能源發(fā)展基金補貼。”即國家能源局每年下發(fā)的指標作為補貼的依據(jù)，獲得指標了才能進補貼目錄，才能拿到補貼。

但后來部分省份顯然沒有遵守國家能源局的規(guī)定，通過先建先得等政策推動裝機無序發(fā)展，目前全國指標缺口超過5GW。這次能源局的態(tài)度很堅決，不給地方政府收拾爛攤子，超出的部分要自行解決，能源局是不會多發(fā)指標的。

不設(shè)下限的競電價

政策原文：“有追加2016年度光伏電站建設(shè)規(guī)模要求的省(自治區(qū)、直轄市)可提前使用2017年建設(shè)規(guī)模，追加規(guī)模在其2017年應(yīng)下達的建設(shè)規(guī)模中相應(yīng)扣減。”“追加規(guī)模必須通過競爭方式分配，競爭工作由省(自治區(qū)、直轄市)發(fā)改委(能源局)負責組織，可采取單一電價競爭模式或綜合評分競爭模式。采取綜合評分競爭模式，電價權(quán)重不得低于30%。兩種方式均不得設(shè)置最低限價。有關(guān)省(自治區(qū)、直轄市)發(fā)展改革委(能源局)在組織競爭分配時要考慮光伏發(fā)電成本降低實際情況，嚴格控制項目上網(wǎng)電價上限，對明顯高于平均水平的項目不予認可。”

業(yè)內(nèi)解讀：本次政策中反復(fù)強調(diào)的“不設(shè)下限的競電價”，意味著國家對行業(yè)超額收益的態(tài)度已經(jīng)是明確的不支持(相比今年5月份的含蓄措辭，目前的態(tài)度變得強硬)，國家補貼光伏的初心本身就不是讓企業(yè)獲得持續(xù)超額收益，而是為了促進成本下降和平價上網(wǎng)的早日到來，現(xiàn)在既然超額收益如此之高，那么正是到了該讓補貼退潮的時候了。

鼓勵競爭性方式配置指標，除對電價的權(quán)重嚴格要求外，還要求不得設(shè)置最低限價。既部分解決了未獲指標項目的問題，又可以節(jié)約補貼資金。今年能源局在初次下發(fā)2016年指標時，要求領(lǐng)跑者項目采取競爭性方式配置，普通電站指標鼓勵采取競爭性方式配置。最后領(lǐng)跑者項目的競電價政策效果十分顯著，中標電價大大低于標桿水平。今后主管部門大力推廣競電價政策是必然的，另外還會根據(jù)各地政策的執(zhí)行效果不斷完善政策，如規(guī)定電價在評選中權(quán)重的下限以及規(guī)定不得設(shè)置最低限價，以應(yīng)對部分地區(qū)在實際操作中將電價權(quán)重設(shè)置過低甚至設(shè)置最低限價的做法，最大化競電價政策對于降低上網(wǎng)電價、節(jié)約補貼資金的效果。由此看來，2017年下發(fā)指標時，普通電站的指標很可能也將通過競爭性方式配置，且要求會更嚴格。

二、相關(guān)評論

某光伏逆變器領(lǐng)域?qū)I(yè)人士：使用競價和提前使用指標的打補丁方法，補上了部分窟窿，更應(yīng)該想想如何不要讓窟窿越來越大，不要每年都打補丁。

某光伏媒體人：增補指標方案來了，增補的從17年的指標里扣!只有湖北、黑龍江因為競價方案做的好，單獨獎勵，金寨的繼續(xù)執(zhí)行

變壓器行業(yè)某業(yè)內(nèi)人士：下午剛看完IHS明年7%增長的報告，看到“特急”不由得一抖啊……能源局：玩超脫的允許你寅吃卯糧，但也得搶食吃;別太過分，要不讓你明年餓肚子。

點評：光伏電站指標短缺的背后，折射的是負責頂層規(guī)劃的國家能源局和作為規(guī)劃的具體執(zhí)行者的各省發(fā)改委/能源局之間的矛盾。由于國家能源局不是地方發(fā)改委/能源局的直屬上級，在規(guī)劃的具體執(zhí)行中，中央對于地方的約束力不夠。另外，能源局下發(fā)的文件屬于部門規(guī)章，缺乏更高的法律效力，面對地方的不執(zhí)行也無可奈何，只能依靠最后的補貼控制來約束。此次能源局的發(fā)文，既是為了解決現(xiàn)階段部分省份建成的電站項目無法獲得指標的切實問題，也向地方政府表達了強硬的態(tài)度。此次新增(跨年調(diào)配)指標，以預(yù)支的方式部分解決指標短缺的問題，對于指標缺口過大的省份，還要依靠后續(xù)的指標才能把窟窿堵上。

可以看出，后續(xù)能源局新增指標將更嚴格，也會更傾向于“聽話”(指標管理嚴格)的省份，對于棄光嚴重和指標缺口過大的省份，即使再給指標，也是以消化存量項目為主。指標短缺事件，也給電站投資商敲響了警鐘，即不要對政策抱有幻想，認為政府最后一定會來救市。光伏電站屬于資金密集型項目，在投資過程中一定要重視風險。

另外，2017年普通光伏電站和領(lǐng)跑者項目均實行競爭性配置方式將是大概率事件，且相關(guān)要求可能會更為嚴格(包括規(guī)定電價在評比中的權(quán)重和禁止最低限價)，未來電站運營商盈利空間將進一步被壓縮。